Bagaimana hubungan antara hak bangsa dan hak menguasai negara?

Hak bangsa atas tanah tercermin dalam ketentuan Pasal 1 ayat (1 dan 2). Pasal 1 ayat (1) Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia.

Pasal 1 ayat (2) Seluruh bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air serta ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

Selanjutnya di dalam Penjelasan Umum: “bumi, air, dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia yang kemerdekaannya diperjuangkan oleh bangsa sebagai keseluruhan, menjadi hak pula dari bangsa Indonesia, jadi tidak semata-mata menjadi hak dari para pemilik saja. Demikian pula tanah-tanah di daerah-daerah dan pulau- pulau, tidaklah semata-mata menjadi hak rakyat asli dari daerah atau pulau yang bersangkutan. Dengan pengertian demikian maka hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air dan ruang angkasa Indonesia merupakan semacam hubungan Hak Ulayat, yang diangkat pada tingkatan yang paling atas, yaitu tingkatan yang mengenai seluruh wilayah Negara”. Konsepsi hak bangsa dalam Hukum Tanah Nasional merupakan hak penguasaan atas tanah yang tertinggi. Ini berarti bahwa hak-hak penguasaan atas tanah yang lain, termasuk Hak Ulayat dan hak-hak indvidual atas tanah yang dimaksudkan oleh Penjelasan Umum, secara langsung atau tidak langsung, semuanya bersumber pada Hak Bangsa.

Hak Bangsa atas tanah bersifat abadi, hal ini tercermin dalam Penjelasan Umum angka II dan penjelasannya sebagai berikut: “Adapun hubungan antara bangsa dan bumi, air, dan ruang angkasa Indonesia itu adalah hubungan yang bersifat abadi. Ini berarti, bahwa selama rakyat Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia masih ada dan selama bumi, air serta ruang angkasa Indonesia masih ada pula, dalam keadaan yang bagaimanapun, tidak ada sesuatu kekuasaan yang akan dapat memutuskan atau meniadakan hubungan tersebut. Dengan demikian, maka biarpun sekarang ini (tahun 1960) daerah Irian Barat, yang merupakan bagian dari bumi, air, dan ruang angkasa Indonesia, berada di bawah kekuasaan penjajah, atas dasar ketentuan pasal ini, bagian tersebut menurut hukum tetap merupakan bumi, air, dan ruang angkasa bangsa Indonesia juga”.

Hak Bangsa adalah sebutan yang diberikan oleh ilmuan Hukum Tanah pada lembaga hukum dan hubungan hukum konkret dengan bumi, air dan ruang angkasa Indonesia, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Hak ini merupakan hak penguasaan atas tanah yang tertinggi dalam hukum tanah nasional. Hak-hak penguasaan tanah lainnya baik secara langsung maupun secara tidak langsung bersumber padanya. Hak Bangsa ini mengandung 2 (dua) unsur, yaitu hak kepunyaan dan unsur kewenangan untuk mengatur dan memimpin penguasaan dan penggunaan tanah bersama-sama yang dipunyainya. Hak Bangsa atas tanah tersebut bukan hak pemilikan dalam pengertian yuridis. Maka dalam rangka hak Bangsa dan Hak Milik perorangan atas tanah. Tugas kewenangan untuk mengatur penguasaan dan memimpin penggunaan tanah bersama tersebut pelaksanaannya dilimpahkan kepada negara.

Subjek hak Bangsa adalah seluruh rakyat Indonesia bangsa Indonesia sepanjang masa yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia, yaitu generasi-generasi terdahulu, sekarang dan yang akan datang.

Hak Bangsa meliputi semua tanah yang ada dalam wilayah Negara Republik Indonesia. Tidak ada tanah yang merupakan “res nullius”. Hak Bangsa merupakan hubungan hukum yang abadi. Yang dimaksud dengan hubungan yang bersifat abadi berarti hubungan yang akan berlangsung tiada putus-putus untuk selama-lamanya.

Sumber Bacaan Buku Hukum Agraria Indonesia Karya Dr.H.M.Arba,S.H.,M.Hum

DASAR BERLAKUNYA HAK MENGUASAI TANAH OLEH NEGARA

Pasal 33 UUD 1945 adalah pasal yang dikenal sebagai pasal ideologi dan politik ekonomi Indonesia , karena di dalamnya memuat ketentuan tentang hak penguasaan negara atas:

Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak; dan
Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya yang harus dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD 1945 adalah mengenai pengertian “hak penguasaan negara” atau ada yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”. Sebenarnya ketentuan yang dirumuskan dalam ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945 tersebut sama persisnya dengan apa yang dirumuskan dalam Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3) UUDS 1950. Berarti dalam hal ini, selama 60 tahun Indonesia Merdeka, selama itu pula ruang perdebatan akan penafsiran Pasal 33 belum juga memperoleh tafsiran yang seragam.

Sebelum kita memasuki mengenai uraian tentang konsep penguasaan negara, maka ada baiknya kita tinjau terlebih dahulu tentang beberapa teori kekuasaan negara, diantaranya yaitu:

Menurut Van Vollenhoven negara sebagai organisasi tertinggi dari bangsa yang diberi kekuasaan untuk mengatur segala-galanya dan negara berdasarkan kedudukannya memiliki kewenangan untuk peraturan hukum.[1] Dalam hal ini kekuasaan negara selalu dihubungkan dengan teori kedaulatan (sovereignty atau souverenitet).
Sedangkan menurut J.J. Rousseau menyebutkan bahwa kekuasaan negara sebagai suatu badan atau organisasi rakyat bersumber dari hasil perjanjian masyarakat (contract soscial) yang esensinya merupakan suatu bentuk kesatuan yang membela dan melindungi kekuasaan bersama, kekuasaan pribadi dan milik setiap individu.[2] Dalam hal ini pada hakikatnya kekuasaan bukan kedaulatan, namun kekuasaan negara itu juga bukanlah kekuasaan tanpa batas, sebab ada beberapa ketentuan hukum yang mengikat dirinya seperti hukum alam dan hukum Tuhan serta hukum yang umum pada semua bangsa yang dinamakan leges imperii.

Sejalan dengan kedua teori di atas, maka secara toritik kekuasaan negara atas sumber daya alam bersumber dari rakyat yang dikenal dengan hak bangsa. Negara dalam hal ini, dipandang sebagai yang memiliki karakter sebagai suatu lembaga masyarakat umum, sehingga kepadanya diberikan wewenang atau kekuasaan untuk mengatur, mengurus dan memelihara (mengawasi) pemanfaatan seluruh potensi sumber daya alam yang ada dalam wilayahnya secara intensif.

Keterkaitan dengan hak penguasaan negara dengan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat akan mewujudkan kewajiban negara sebagai berikut:

Segala bentuk pemanfaatan (bumi dan air) serta hasil yang didapat (kekayaan alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat.
Melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau di atas bumi, air dan berbagai kekayaan alam tertentu yang dapat dihasilkan secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat.
Mencegah segala tindakan dari pihak manapun yang akan menyebabkan rakyat tidak mempunyai kesempatan atau akan kehilangan haknya dalam menikmati kekayaan alam.
Ketiga kewajiban di atas menjelaskan segala jaminan bagi tujuan hak penguasaan negara atas sumber daya alam yang sekaligus memberikan pemahaman bahwa dalam hak penguasaan itu, negara hanya melakukan pengurusan (bestuursdaad) dan pengolahan (beheersdaad), tidak untuk melakukan eigensdaad.

Berikut ini adalah beberapa rumusan pengertian, makna, dan subtansi “dikuasi oleh negara” sebagai dasar untuk mengkaji hak penguasaan negara antara lain yaitu:

Mohammad Hatta merumuskan tentang pengertian dikuasai oleh negara adalah dikuasai oleh negara tidak berarti negara sendiri menjadi pengusaha, usahawan atau ordernemer. Lebih tepat dikatakan bahwa kekuasaan negara terdapat pada membuat peraturan guna kelancaran jalan ekonomi, peraturan yang melarang pula penghisapan orang yang lemah oleh orang yang bermodal.[3]

Muhammad Yamin merumuskan pengertian dikuasai oleh negara termasuk mengatur dan/atau menyelenggarakan terutama untuk memperbaiki dan mempertinggi produksi dengan mengutamakan koperasi.[4]

Panitia Keuangan dan Perekonomian bentukan Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) yang diketuai oleh Mohammad Hatta merumuskan pengertian dikuasai oleh negara sebagai berikut:

Pemerintah harus menjadi pengawas dan pengatur dengan berpedoman keselamatan rakyat;

Semakin besarnya perusahaan dan semakin banyaknya jumlah orang yang menggantungkan dasar hidupnya karena semakin besar mestinya persertaan pemerintah;

Tanah … haruslah di bawah kekuasaan negara; dan

Perusahaan tambang yang besar … dijalankan sebagai usaha negara.[5]

Bagir Manan merumuskan cakupan pengertian dikuasai oleh negara atau hak penguasaan negara, sebagai berikut:

Penguasaan semacam pemilikan oleh negara, artinya negara melalui Pemerintah adalah satu-satunya pemegang wewenang untuk menentukan hak wewenang atasnya, termasuk di sini bumi, air, dan kekayaan yang terkandung di dalamnya,

Mengatur dan mengawasi penggunaan dan pemanfaatan,

Penyertaan modal dan dalam bentuk perusahaan negara untuk usaha-usaha tertentu.[6]

Apabila kita kaitkan dengan konsep negara kesejahteraan dan fungsi negara menurut W. Friedmann, maka dapat kita temukan kajian kritis sebagai berikut :[7]

Hak penguasaan negara yang dinyatakan dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 memposisikan negara sebagai pengatur dan penjamin kesejahteraan rakyat. Fungsi negara itu tidak dapat dipisahkan satu dengan lainnya, artinya melepaskan suatu bidang usaha atas sumber daya alam kepada koperasi, swasta harus disertai dengan bentuk-bentuk pengaturan dan pengawasan yang bersifat khusus, karena itu kewajiban mewujudkan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat tetap dapat dikendalikan oleh negara.
Hak penguasaan negara dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945, membenarkan negara untuk mengusahakan sumber daya alam yang berkaitan dengan public utilities dan public sevices. Atas dasar pertimbangan filosofis (semangat dasar dari perekonomian ialah usaha bersama dan kekeluargaan), strategis (kepnetingan umum), politik (mencegah monopoli dan oligopoli yang merugikan perekonomian negara), ekonomi (efesiensi dan efektifitas), dan demi kesejahteraan umum dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Berdasarkan rumusan-rumusan di atas ternyata mengandung beberapa unsur yang sama. Dari pemahaman berbagai persamaan itu, maka rumusan pengertian hak penguasaan negara ialah negara melalui pemerintah memiliki kewenangan untuk menentukan penggunaan, pemanfaatan dan hak atas sumber daya alam dalam lingkup mengatur, mengurus, mengelola, dan mengawasi pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam.

Oleh karena itu terhadap sumber daya alam yang penting bagi negara dan menguasai hajat orang banyak, karena berkaitan dengan kemaslahatan umum (public utilities) dan pelayanan umum (public services), harus dikuasai negara dan dijalankan oleh pemerintah. Sebab sumber daya alam tersebut, harus dapat dinikmati oleh rakyat secara berkeadilan, keterjangkauan, dalam suasana kemakmuran dan kesejahteraan umum yang adil dan merata.

Hak menguasai tanah oleh negara bersumber dari kekuasaan yang melekat pada negara, sebagaimana tercermin dalam ketentuan pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 yang menyatakan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Selanjutnya dalam penjelasannya dinyatakan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi adalah pokok pokok kemakmuran rakyat, sebab itu harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pernyataan tersebut menjelaskan dua hal, yaitu bahwa secara konstitusional Negara memiliki legitimasi yang kuat untuk menguasai tanah sebagai bagian dari bumi, namun penguasaan tersebut harus dalam kerangka untuk kemakmuran rakyat.

Hak bangsa sebagai hak penguasaan atas tanah yang tertinggi, diatur dalam pasal 1 ayat 1 sampai dengan 3, yang bunyinya sebagai berikut:

Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia, yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia.
Seluruh buni, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai Karunia Tuhan Yang Esa, adalah bumi, air dan ruang angkasa Bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.
Hubungan hukum antara Bangsa Indonesia dan bumi, air dan ruang angkasa termaksud dalam ayat 2 pasal 1 adalah hubungan yang bersifat abadi.

Hak Bangsa adalah sebutan yang diberikan oleh para Ilmuwan Hukum Tanah pada lembaga hukum dan hubungan hukum konkret dengan bumi, air, dan ruang angkasa Indonesia, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, yang dimaksudkan dalam pasal 1 ayat 2 dan 3 di atas. UUPA sendiri tidak memberikan nama yang khusus. Hak ini merupakan hak penguasaan atas tanah yang tertinggi dalam Hukum Tanah Nasional. Hak-hak penguasaan atas tanah yang lain, secara langsung ataupun tidak langsung bersumber padanya. Hak Bangsa mengandung 2 unsur yakitu unsur kepercayaan dan unsur tugas kewenangan untuk mengatur dan memimpin penguasaan dan penggunaan tanah-bersama yang dipunyainya. Hak Bangsa atas tanah bersama tersebut bukan hak pemilikan dalam pengertian yuridis. Maka dalam rangka Hak Bangsa ada Hak Milik perorangan atas tanah. Tugas kewenangan untuk mengatur penguasaan dan mempimpin penggunaan tanah bersama tersebut pelaksanaannya dilimpahkan kepada Negara.[8]

Tanah-bersama tersebut adalah Karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada rakyat Indonesia, yang telah bersatu sebagai Bangsa Indonesia, Hak Bangsa Indonesia sebagai lembaga hukum dan sebagai hubungan hukum konkret merupakan suatu kesatuan yang tidak terpisahkan. Hak Bangsa sebagai lembaga hukum tercipta pada saat diciptakannya hubungan hukum konkret dengan tanah sebagai Karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada rakyat Indonesia.[9]

Hak Bangsa merupakan hubungan hukum yang bersifat abadi. Dijaleaskan dalam Penjelasan Umum II, bahwa : selama rakyat Indonesia yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia masih ada dan selama bumi, air dan ruang angkasa Indonesia masih ada pula, dalam keadaan yang bagaimanapun, tidak ada sesuatu kekuasaan yang akan dapat memutuskan atau meniadakan hubungan tersebut. Maka juga tidak mungkin tanah-bersama, yang merupakan kekayaan nasional tersebut dialihkan kepada pihak lain.

Penjabaran lebih jauh dari hak menguasai tanah oleh negara, terdapat pada pasal 2 Undang-undang nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA) yang menyatakan bahwa bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Hak menguasai dari Negara memberi wewenang kepada Negara untuk :

mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.
menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa

Penguasaan tanah oleh negara dalam konteks di atas adalah penguasaan yang otoritasnya menimbulkan tanggungjawab, yaitu untuk kemakmuran rakyat. Di sisi lain, rakyat juga dapat memiliki hak atas tanah. Hak milik adalah hak turun temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dimiliki orang atas tanah dengan mengingat fungsi sosial yang melekat pada kepemilikan tanah tersebut. Dengan perkataan lain hubungan individu dengan tanah adalah hubungan hukum yang melahirkan hak dan kewajiban. Sedangkan hubungan negara dengan tanah melahirkan kewenangan dan tanggung jawab.[10]

Dinamika pembangungan nasional, seringkali menuntut Negara untuk melakukan penataan kembali atas tata ruang termasuk pemanfaatan tanah sedemikian rupa yang meminta masyarakat untuk menyerahkan tanahnya kepada Negara untuk dipergunakan sebagai kepentingan umum. Pembangunan prasarana jalan raya, kawasan industri, pertanian dan sebagainya adalah beberapa di antara dasar legitimasi yang digunakan oleh negara dalam pengambilalihan tanah masyarakat.

ASPEK HUKUM PENGUASAAN TANAH OLEH NEGARA

A. Negara sebagai Subjek Hukum

Penguasaan tanah adalah suatu hak. Suatu hak hanya dimungkinkan diperoleh apabila orang atau badan yang akan memiliki hak tersebut cakap secara hukum untuk menghaki objek yang menjadi haknya. Pengertian yang termasuk pada hak meliputi, hak dalam arti sempit yang dikorelasikan dengan kewajiban, kemerdekaan, kekuasaan dan imunitas. Negara adalah salah satu subjek hukum. Dalam hal ini organisasi negara dipandang sebagai badan hukum publik yang memiliki otoritas mengatur warganya maupun menyelenggarakan seluruh kedaulatan yang melekat pada dirinya sesuai mandat yang diberikan oleh konstitusi atau perundang-undangan. Penyelenggaraan kedaulatan yang dimiliki oleh Negara adalah sempurna dalam arti kedaulatan tersebut bersumber dari dirinya sendiri, tidak dapat dipecah-pecah, asli dan sempurna.[11] Kedaulatan yang melekat pada negara, terbatas pada yurisdiksi hukum kekuasaannya, dan kekuasaan itu berakhir manakala ada negara lain yang memulai kekuasaan atasnya.[12]

Subjek hukum adalah sesuatu yang disebut sebagai pembawa hak, yaitu yang mampu mendukung hak dan kewajiban. Negara dipandang sebagai subjek hukum, dalam konsep hukum adalah karena negara tersebut dipersonifikasi serta dianggap sebagai pembawa hak, yang disebut rechtspersoon, dan secara khusus lagi publiek rechts-person, yakni pendukung hak dan kewajiban publik yang padanya melekat kewenangan untuk menyelenggarakan kepentingan publik.[13]

Selain sebagai Badan Hukum Publik, dalam hal-hal tertentu Negara juga dapat bertindak sebagai badan hukum perdata. Negara sebagai badan hukum perdata terjadi manakala Negara dalam suatu peristiwa hukum bertindak sebagai pihak dalam suatu Kontrak yang terikat hak dan kewajiban kontraktual dengan segala konsekuensinya, antara lain termasuk adanya kewajiban yang melekat untuk memenuhi prestasi kepada pihak berkontrak, yang apabila tidak dipenuhi dapat mengakibatkan tuntutan keperdataan.

Dalam hal Negara bertindak sebagai Badan Hukum Perdata yang semata-mata melaksanakan fungsi privaat-komersial- keperdataan, kedaulatan yang melekat pada dirinya kehilangan imunitasnya, dan dia dapat dituntut sebagai rechtpersoon di depan pengadilan, karena bukan fungsi kenegaraan (ius imperii) yang dilaksanakannya tetapi semata-mata fungsi privaat (ius gestines).[14]

B. Otoritas negara dalam penguasaan hak atas tanah.

Subyek Hak Bangsa adalah seluruh rakyat Indonesia sepanjang masa yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia, yaitu generasi-generasi terdahulu, sekarang dan generasi-generasi yang akan datang. Hak Bangsa meliputi semua tanah yang ada dalam wilayah Negara Republik Indonesia. Tidak ada tanah yang merupakan “res nullius”.[15]

Otoritas negara dalam penguasaan hak atas tanah bersumber dari Undang-undang Dasar atau konstitusi Negara. Pengertian yang secara normatif diakui dalam ilmu hukum adalah bahwa masyarakat secara sukarela menyerahkan sebagian dari hak-hak kemerdekaannya untuk diatur oleh Negara dan dikembalikan lagi kepada masyarakat untuk menjaga keteraturan, perlindungan dan kemakmuran rakyat. Negara atau Pemerintah harus memiliki sense of public service, sedangkan masyarakat harus memiliki the duty of public obedience.[16] Dalam keseimbangan yang demikian, maka tujuan penyerahan sebagian hak-hak masyarakat kepada negara memperoleh legitimasi politik dan legitimasi sosial.

Otoritas Negara, dalam hal ini Negara Republik Indonesia dalam penguasaan hak atas tanah bersumber dari konstitusi, dimana dalam pembukaan atau mukadimah undang-undang dasar dinyatakan bahwa salah satu tugas Negara yang membentuk Pemerintah Republik Indonesia adalah untuk memajukan kesejahteraan umum dan melindungi segenap bangsa Indonesia. Kemudian, dalam pasal 33 Undang-undang dasar 1945, ditegaskan dan dideklarasikan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya adalah dikuasai oleh Negara. Pasal tersebut tidak mengikutkan wilayah angkasa, namun berdasarkan konvensi dan hukum internasional wilayah angkasa sampai batas ketinggian tertentu adalah juga termasuk dalam yurisdiksi batas kedaulatan suatu negara.

UUPA tampaknya mengoreksi dan mempertegas pengertian pada pasal 33 Undang-undang dasar 1945 dengan mengikutkan ruang angkasa sebagai bagian seutuhnya dari wilayah Republik Indonesia. Hanya saja apabila dilihat dari etimologi pengertian agraria[17] yang berasal dari bahasa Latin, pada dasarnya agraria hanya menyangkut pengaturan tanah-tanah untuk pertanian saja. Hukum agraria[18] dalam hukum Romawi Kuno, hanya mengatur pembagian dan distribusi tanah kepada masyarakat terutama tanah-tanah yang diperoleh sebagai hasil taklukan dan ekspansi wilayah.

UUPA, seperti pada namanya hanya mengatur mengenai hal-hal pokok mengenai keagrariaan. Undang-undang lainnya yang mengandung kewenangan atau otoritas Pemerintah untuk mengatur peruntukan tanah tersebar pada berbagai Undang-undang, namun secara umum selalu menjadikan Undang-undang nomor 5 tahun 1960 sebagai salah satu dasar hukum atau konsiderans dalam undang-undang yang bersangkutan.

Tanah termasuk ke dalam kelompok benda. Hak-hak atas tanah dengan demikian dapat juga ditinjau dari hak-hak kebendaan pada umumnya. Hukum benda adalah bagian dan sub dari hukum kekayaan. Sepanjang menyangkut hak-hak atas tanah, pada dasarnya pengaturan pokoknya dapat direferensi ke UUPA. Namun mengingat tanah, adalah juga merupakan sub bagian dari hukum benda dan hukum kekayaan pada umumnya, maka mempelajari hak atas tanah tidak cukup hanya dengan mengacu kepada UUPA. Hal lainnya, yang menjadi pertimbangan adalah, bahwa hukum benda sebagai bagian dari hukum kekayaan bersifat netral.

Menurut Djuhaendah Hasan[19], pengaturan hak-hak atas tanah dalam UUPA adalah sedemikian rupa sehingga dapat dikatakan agak sensitif atau kurang netral, mengingat rumusan yang dalam UUPA sendiri menyatakan bahwa hubungan antara bangsa Indonesia dengan tanah adalah abadi. Asas hukum agraria adalah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan Negara. Hukum adat sendiri dalam pertumbuhannya tidak terlepas dari pengaruh politik dan masyarakat kolonial yang kapitalistis dan masyarakat swapraja yang feodal. Hal tersebut mengandung makna bahwa otoritas yang dimiliki negara untuk pengaturan tanah tidak semata-mata dapat didasarkan pada bunyi pasal-pasal perundang-undangan yang mengaturnya tetapi harus dengan memperhatikan konteks kekinian maupun suasana kebatinan yang timbul dalam pembuatan pasal-pasal aturan tersebut.

JENIS-JENIS HAK MENGUASAI TANAH YANG DIMILIKI OLEH NEGARA

Hak menguasai dari Negara meliputi semua tanah dalam wilayah Republik Indonesia, baik tanah-tanah yang tidak atau belum maupun yang sudah dihaki dengan hak-hak perorangan. Tanah-tanah yang belum dihaki dengan hak-hak perorangan oleh UUPA disebut tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh Negara (pasal 28, 37, 42, 43, 49). Untuk menyingkat pemaikain kata-kata dalam praktik Administrasi digunakan sebutan tanah Negara. Sudah barang tentu dalam arti yang berbedabenar dengan sebutan “tanah negara” dalam arti “landsdomein” atau “milik negara” dalam rangka domeinverklaring. Tanah-tanah yang sudah dipunyai dengan hak-hak atas tanah promer, disebut tanah-tanah hak dengan nama sebutan haknya, misalnya tanah Hak Milik, tanah Hak Guna Usaha dan lain-lainnya.[20]

Dengan berkembangnya Hukum Tanah Nasional lingkup pengertian tanah-tanah yang didalam UUPA disebut tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh Negara, yang semula disingkat dengan sebutan tanah-tanah Negara itu, mengalami juga perkembangan. Semula pengertiannya mencakup semua tanah yang dikuasai oleh Negara, di luar apa yang disebut tanah-tanah hak.[21]

Hak menguasai tanah oleh Negara, dijabarkan dalam bentuk kewenangan tertentu untuk penyelenggaraan hak tersebut. Kewenangan yang diberikan oleh UUPA digolongkan dalam tiga bagian, yaitu pengaturan peruntukan, pengaturan hubungan hukum antara orang dengan bagian-bagian tanah, dan pengaturan hubungan hukum antara orang dan perbuatan hukum.[22] Ketiga hal tersebut adalah merupakan intisari dari pengaturan UUPA pasal 2 ayat 2 yang menyangkut kewenangan yang diturunkan oleh Negara kepada Pemerintah.

Turunan dari UUPA yang secara eksplisit dibunyikan pada Undang-undang lainnya tentang Hak menguasai dari negara, antara lain tercantum pada :

UU no. 5 tahun 1967 tentang UU Pokok Kehutanan.

Pasal 5 ayat 2 UU Pokok Kehutanan redaksi dan konstruksinya persis seperti pasal 2 ayat 2 UUPA, hanya saja tidak menggunakan UUPA sebagai salah satu referensinya.

UU no. 11 tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan pokok Pertambangan pada pasal 1 ayat 1 yang mengatur mengenai penguasaan bahan galian

UU no. 3 tahun 1972 tentang ketentuan-ketentuan Pokok Transmigrasi

UU no. 11 tahun 1974 tentang Pengairan

UU no. 23 tahun 1997 tentang Penataan Lingkungan Hidup

UU no. 22 tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi

UU no. 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal

Penggolongan hak menguasai negara pada tanah yang ada pada UUPA adalah meliputi :

mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan tanah.

Hak-hak yang mengenai pengaturan peruntukan tersebut dijabarkan dalam berbagai produk peraturan dan perundang-undangan lainnya, dalam bidang-bidang seperti :

Penatagunaan tanah

Pengaturan Tata ruang

Pengadaan tanah untuk kepentingan umum

menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan tanah

Hak-hak yang mengenai pengaturan hubungan hukum tersebut dijabarkan dalam berbagai produk peraturan dan perundang-undangan lainnya, dalam bidang-bidang seperti :

Pembatasan jumlah bidang dan luas tanah yang boleh dikuasai (landreform)

Pengaturan hak pengelolaan tanah

menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum atas tanah

Hak-hak yang mengenai pengaturan hubungan hukum dan perbuatan hukum dijabarkan dalam berbagai produk peraturan dan perundang-undangan lainnya, dalam bidang-bidang seperti :

Pendaftaran tanah, yaitu rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan, pengolahan, pembukuan, dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya dan hak milik atas satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang membebaninya (Ps1 1yat 1 PP 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah)

Hak tanggungan

Berdasarkan UU no. 4 tahun 1996, hak tanggungan adalah hak jaminan yang dibebankan pada hak atas tanah yang meliputi hak milik, hak guna usaha dan hak guna bangunan.

Hak tanggungan dapat digolongkan ke dalam hubungan hukum antar orang dan perbuatan hukum atas tanah, karena pada dasarnya hak tanggungan adalah merupakan ikutan (assesoris) dari suatu perikatan pokok, seperti hubungan hutang piutang yang dijamin pelunasannya dengan hak tanggungan tersebut.[23]

Sekarang ini ditinjau dari segi kewenangan penguasaanya, ada kecenderungan untuk lebih memperinci status tanah-tanah yang semula tercakup dalam pengertian tanah-tanah Negara itu menjadi:[24]

Yaitu tanah-tanah Hak Milik yang sudah diwakafkan.

Tanah-tanah Hak Pengelolaan,

Adalah tanah-tanah yang merupakan pelimpahan pelasanaan sebagian kewenangan Hak Menguasai dari Negara kepada pemegang haknya;

Yaitu tanah-tanah yang dikuasai oleh masayarakat-masyaratak hukum adat teritorial dengan Hak Ulayat;

Yaitu tanah-bersama masyarakat-masyarakat hukum adat genealogis;

Tanah-tanah Kawasan Hutan,

Yaitu tanah-tanah yang dikuasai oleh Departemen Kehutanana berdasarkan Undang-Undnag Pokok Kehutana. Hak penguasaan ini juga merupakan pelimpahan sebagian kewenangan Hak Menguasai dari Negara;

Yaitu tanah-tanah yang dikuasai oleh Negara, yang bukan tanah-tanah hak, bukan tanah Wakaf, bukan tanah Hak Pengelolaan, bukan tanah-tanah Hak Ulayat, bukan tanah-tanah Kaum, dan bukan pula tanah-tanah Kawasan Hutan. Tanah-tanah ini tanah-tanah yang benar-benar langsung dikuasai oleh Negara. Penguasaaannya dilakukan oleh Badan Pertanahan Nasional.

Tanah-tanah Negara dalam arti sempit tersebut harus dibedakan dengan tanah-tanah yang dikuasai oleh Departemen-Departemen dan Lembaga-Lembaga Pemerintah Non-Departemen lainnya dengan Hak Pakai, yang merupakan asset atau bagian kekayaan Negara yang penguasaannya ada pada Menteri Keuangan Penguasaan tanah-tanah Negara dalam arti publik, sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 UUPA, ada pada Menteri Negara Agraria/ Kepala BPN.

Dalam rangka Hak Bangsa dan Hak Menguasai Negara, tidak ada tanah yang merupakan “res nullius” yang setiap orang dengan leluasa dapat menguasai dan menggunakannya. Menguasai tanah tanpa ada landasan haknya yang iberikan oleh Negara atau tanpa izin pihak yang mempunyainya tidak dibenarkan, bahkan diancam dengan sanksi pidana (UU Nomor 51 prp 1960).[25]

HAK MILIK PERORANGAN ATAS TANAH

A. Perorangan sebagai subjek hukum

Subjek hukum adalah sesuatu yang menurut hukum berhak/ berwenang untuk melakukan perbuatan hukum atau siapa yang mempunyai hak dan cakap untuk bertindak dalam hukum. Subjek hukum adlah sesuatu pendukung hak yang menurut hukum berwenang/ berkuasa bertindak menjadi pendukung hak. Subjek hukum adalah segala sesuatu yang menurut hukum mempunyai hak dan kewajiban.[26]

Pada prinsipnya setiap orang adalah subjek hukum (natuurljik persoon). Dikaitkan dengan kemampuan menjunjung hak dan kewajiban, orang akan menjadi subjek hukum apabila perorangan tersebut mampu mendukung hak dan kewajibannya. Dalam pengertian ini, maka orang-orang yang belum dewasa, orang yang dibawah perwalian dan orang yang dicabut hak-hak keperdataanya tidak dapat digolongkan sebagai subjek hukum dalam konteks kemampuan menjunjung hak dan kewajiban.

B. Dasar Hak untuk Kepemilikan Perorangan Atas Tanah

Dasar hak untuk kepemilikan individu atas tanah secara umum adalah hak universal yang mengakui kepemilikan atas hak-hak pribadi. Dalam Undang-undang Dasar 1945 amandemen kedua pada pasal 28 G dinyatakan bahwa setiap orang berhak atas perlindungan harta benda yang dibawah kekuasaannya. Sedangkan pada pasal 28 H ayat 4 dinyatakan bahwa setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun.

Tanah adalah bagian dari hak milik yang dapat dimiliki secara perorangan. Dalam UUPA dijelaskan bahwa sumber kepemilikan hak perorangan itu berasal dari dua unsur, yaitu :

Hak yang timbul karena hak ulayat, yang diperoleh secara hukum adat, turun temurun yang berasal dari pengakuan atau pembukaan hutan oleh masyarakat adat yang belum ada pengusahaan sebelumnya.
Hak yang diperoleh oleh orang-orang, baik secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan hukum.

Hak-hak yang dapat dimiliki ini berasal atau merupakan derivasi dari hak menguasai tanah oleh negara. Jenis-jenis hak yang demikian adalah hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan, dan hak-hak lain yang sifatnya sementara.

Berdasarkan pasal 1 ayat 20 Peraturan Pemerintah nomor 24 tahun 1997, Sertifikat adalah surat tanda bukti hak sebagaimana dimaksud dalam pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA untuk hak atas tanah, hak pengelolaan, tanah wakaf, hak milik atas satuan rumah susun dan hak tanggungan yang masing-masing sudah dibukukan dalam buku tanah yang bersangkutan. Dengan kata lain sertifikat bukanlah alas hak, tetapi hanya sekedar bukti hak atas tanah.

Ciri-ciri yang melekat pada hak menurut hukum, dalam catatan Satjipto Rahardjo,[27] mengandung unsur-unsur sebagai berikut :

Hak itu dilekatkan kepada seseorang yang disebut sebagai pemilik atau subjek dari hak itu. Ia juga disebut sebagai orang yang memiliki titel atas barang yang menjadi sasaran dari pada hak.
Hak itu tertuju kepada orang lain, yaitu yang menjadi pemegang kewajiban. Antara hak dan kewajiban terdapat hubungan korelatif
Hak yang ada pada seseorang ini mewajibkan pihak lain untuk melakukan (commission) atau tidak melakukan (omission) sesuatu perbuatan, yang disebut sebagai isi dari pada hak
Commission atau omission itu menyangkut sesuatu yang disebut sebagai objek dari hak.
Setiap hak menurut hukum mempunyai titel, yaitu suatu peristiwa tertentu yang menjadi alasan melekatnya hak itu kepada pemiliknya.

PENGAMBILALIHAN TANAH PERORANGAN OLEH NEGARA

A. Alas Hak bagi Negara untuk Mengambilalih Tanah Perorangan

Alas hak bagi negara untuk mengambli alih tanah masyarakat, baik yang berasal dari perorangan, kumpulan perorangan atau badan hukum adalah :

Sifat yang melekat pada kekuasaan negara dalam penguasaan tanah.
Sifat yang melekat pada kepemilikan tanah yang dimiliki oleh perorangan

Sifat yang melekat pada kekuasaan negara dalam penguasaan tanah tercermin dari berbagai rumusan Undang-undang yang mengatur penggunaan, pemanfaatan dan pengalih fungsian tanah. Pada pasal 18 UUPA dinyatakan bahwa untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang.

Sifat yang melekat pada hak milik perorangan atas tanah adalah sekalipun dalam UUPA dinyatakan bahwa hubungan antara bangsa Indonesia dengan tanah bersifat abadi, hubungan tersebut harus dimaknai dalam konteks kolektif sebagai bangsa. Hal tersebut antara lain dapat dijelaskan dengan dilarangnya hak milik atas tanah diperoleh oleh warga negara asing secara abadi. Selain itu, hak kepemilikan perseorangan atas tanah dari semula telah dibatasi dengan mendeklarasikan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Fungsi sosial dimaksud adalah dalam menggunakan (atau dalam hal tidak menggunakan) hak-hak atas tanah harus tidak boleh mendatangkan kerugian bagi masyarakat.

B. Pencabutan Hak Atas Tanah oleh Negara

Pada pasal 18 UUPA dinyatakan bahwa untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang.

Dasar atau alasan atau reason de’tree untuk pencabutan hak atas tanah adalah adanya :

Kepentingan bangsa dan negara

Kepentingan bersama dari rakyat

Mekanisme atau cara mencabut hak atas tanah harus dengan :

Ganti kerugian yang layak

Menurut cara yang diatur dengan undang-undang

UUPA tidak menjelaskan siapa atau lembaga mana yang dapat menguji dan menetapkan terpenuhinya unsur-unsur pada pasal 18 untuk dapat dicabut hak atas tanah. Berdasarkan logika hukum, bahwa yang boleh mencabut hak adalah pihak yang memberikan hak tersebut sebelumnya, dengan demikian dapat ditafsirkan bahwa hanya negara melalui Pemerintahlah yang dapat memaksakan pencabutan hak atas tanah. Pemaksaan atau upaya yang dilakukan oleh pihak diluar Pemerintah, seyogianya harus dianggap sebagai inkonstitusional yang bertentangan dengan jaminan perlindungan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar.

Undang-Undang nomor 20 tahun 1961 tentang Undang-undang tentang Pencabutan Hak-hak atas Tanah dan Benda benda yang Ada di Atasnya, mengenal dua cara untuk pencabutan hak atas tanah, yaitu cara yang biasa dan cara untuk keadaan mendesak. Cara biasa diajukan oleh pihak yang berkepentingan secara berjenjang kepada Pemerintah, sedangkan cara yang tidak biasa inisiatifnya dapat datang dari Pemerintah.[28]

Manusia mempunyai hubungan emosional dan spritual dengan tanah. Tanah tidak dapat semata-mata dipandang hanya sebagai komoditas belaka, tetapi hubungan tanah dengan pemiliknya mengandung nilai-nilai budaya, adat, ekonomis, dan spritual tertentu. Karena itulah, masalah pencabutan hak atas tanah, baik dalam bentuk pembebasan tanah untuk kepentingan pembangunan atau kepentingan lainnya harus selalu mempertimbangkan suasana psikologis dari masyarakat atau perorangan yang haknya dicabut. Masalah ganti rugi yang sering menjadi persoalan semestinya tidak semata-mata direduksi hanya untuk penggantian berdasarkan nilai jual objek pajak setempat, tetapi hendaknya mempertimbangkan dampak ikutan dari terserabutnya hak atas tanah tersebut. Menurut A.P Parlindungan,[29] ukuran utama ganti rugi atau kompensasi yang diberikan oleh Pemerintah adalah bahwa seyogianya mereka tidak menjadi lebih miskin dan tidak dapat lagi berusaha setelah tanahnya dibebaskan.

PEMBEBANAN HAK MENGUASAI DARI NEGARA

Hak menguasai dari Negara tidak dapat dipindahkan kepada pihak lain. Tetapi tanah Negara dapat diberikan dengan sesuatu hak atas tanah kepada pihak lain. Pemberian hak atas tanah-negara kepada seseorang atau badan hukum, bukan berarti melepaskan Hak Menguasai tersebut dari tanah yang bersangkutan. Tanah tersebut tetap berada dalam penguasaan Negara. Negara tidak melepaskan kewenangannya yang diatur dalam Pasal 2, terhadap tanah yang bersangkutan. Hanya saja, seperti dijelaskan dalam Penjelasan Umum, kewenangan Negara terhadap tanah-tanah yang sudah diberikan dengan sesuatu hak kepada pihak lain, mejadi terbatas, sampai batas kewenangan yang merupakan isi hak yang diberikan.

Batas tersebut wajib dihormati oleh Negara. Kalau dalam Penjelasan Umum dikemukakan adanya pembatasan kekuasaan Negar, maksudnya adalah pembatasan yang diadakan oleh Negara bagi dirinya sendiri sebagai suatu negara hukum. Yaitu untuk tidak mengganggu penguasaan dan penggunaan tanah yang telah diberikan dengan sesuatu hak kepada sseseorang atas badan hukum. Dalam pada itu Negara, sebagai yang dipertanggungjawabkan akan tercapainya tujuan penguasaan dan penggunaan tanah untkk sebesar-besar kemakmuran rakyat, sebagai yang dinyatakn dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 dan pasal 2 ayat 4, sudah barang tentu mempunyai kekuasaan penuh untuk menetapkan batas-batas kewenangan tersebut dan mengadakan perubahan-perubahan kemudian jika dianggapnya perlu, berdasarkan dan menurut prpsedur hukum yang berlaku.

Penguasaan dan penggunaan tanah yang dilandasi hak tersebut, dilindungi oleh Hukum. Bukan saja terhadap gangguan dari sesama warga, tetapi juga terhadap gangguan dari Penguasa sekalipun, jika gangguan tersebut tidak ada dasar hukumnya. Untuk menaggulangi gangguan tersebut disediakana sarana penanggulangannya melalui gugatan perdata pada Peralihan Umum atau mellui tindakan administratif dan pidana berdasarkan Undang-Undang nomor 51 prp 1960 yang disebut di atas. Gangguan dari pihak penguasa dapat dihadapi melalui gugatan pada Peradilan Tata Usaha atau Pengadilan Umum.

Dalam pemberian hak-hak atas tanah kekuasaan Negara juga dibatasi oleh HakUlayat masyarakat-masyarakat hukum adat. Sepanjang pada kenyataannya masih ada, Hak Ulayat tersebut diakui. Dalam hal pemberian HGU atas tanah yang masih termasuk tana Ulayat, misalnya akan diadakan usayawarah erlebih dahulu dengan Kepala dan para Tetua data masyarakat hukum adat yang bersangkutan untuk memperoleh kesepakatan mengenai tanah yang diperlukan serta pemberian “recognitie”nya yang memang masyarakat hukum adat tersebut berhak menerimanya sebagai pemegang Hak Ulayat. Segala sesuatu dimusyawarahkan dan diselesaikan menurut adat istiadat setempat. Dalam Pasal 4 ayat 3 Peraturan Pemerintah nomor 40 tahun 1996 ditegaskan bahwa dalam pemberian HGU atas tanah yang telah dikuasai dengan hak tertentu sesuai ketentuan yang berlaku, pemberian HGU tersebut baru dapat dilaksanakan setelah terselesaikannya pelepasan ghak tersebut, sesuai tatacara yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.

KESEIMBANGAN HUKUM ANTARA PENGUASAAN NEGARA DENGAN PERLINDUNGAN TERHADAP HAK MILIK INDIVIDU DALAM PENYELENGGARAAN HAK ATAS TANAH

A. Pembebasan Tanah oleh Negara untuk Kepentingan Pembangunan

Kepentingan pembangunan adalah legitimasi yang paling kuat bagi Pemerintah untuk mengambil alih tanah-tanah perorangan dengan mencabut hak-hak yang sebelumnya melekat pada tanah tersebut. Kepentingan pembangunan dapat dikualifikasikan sebagai kepentingan umum, yang merupakan kepentingan bangsa, negara dan masyarakat secara umum. Dengan kata lain, tersirat makna bahwa kepentingan umum adalah perwujudan dari tugas negara untuk mensejahterakan dan memajukan kepentingan rakyat. Kepentingan umum tidak bermotif komersial. Kepentingan pembangunan harus disesuaikan dan diharomonisasikan dengan konsep penataan wilayah peruntukan, dan tata ruang, serta diberikan akses yang seluas-luasnya kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang berimbang mengenai hal tersebut.

Pembebasan tanah untuk kepentingan jalan tol, banjir kanal, waduk bendungan atau pelabuhan udara misalnya tetap saja memperhitungkan manfaat makro yang akan diterima oleh Pemerintah sebagai hasil dari pembangunan tersebut. Namun motivasi utama dalam pembebasan tanah yang muaranya adalah pencabutan hak atas tanah adalah tugas-tugas dan kewajiban Pemerintah untuk melaksanakan mandat kepemerintahanannya dalam mengabdi kepada kepentingan publik. Bahwa pada akhirnya ada unsur komersial dalam perhitungan Pemerintah untuk pembebasan tanah, unsur tersebut sifatnya adalah pelengkap dan merupakan ikutan dari tujuan atau motif utama untuk kepentingan umum.

Salah satu prinsip dasar yang universal dalam pengambilalihan tanah oleh negara adalah bahwa “ no private property shall be taken for public use without just and fair compensation”, sehingga dalam proses perolehan tanah tersebut hendaknya dapat memperhatikan prinsip-prinsip keadilan sehingga tidak merugikan pemilik asal.[30]

Persoalan yang sering dikonotasikan sebagai ketidakadilan dalam pembebasan tanah untuk kepentingan pembangunan antara lain adalah :

Adanya kerja sama antara Pemerintah dengan pihak swasta dalam pembebasan tanah. Kerja sama tersebut dapat berupa kerja sama operasi, build, own, transfer (BOT), Kerja sama pemanfaatan dalam bentuk otorita dan lain-lain. Pemilik asal dapat merasa bahwa kepentingannya dikorbankan untuk kepentingan pihak swasta, sebab tidak dapat dipungkiri dalam logika berusaha, sebagai swasta hanya proyek yang prospektif dan profitabellah yang mereka tertarik untuk bekerja sama. Di sisi lain, Pemerintah di tengah keterbatasan dana, maupun prioritas dan strategi pembangunan, seringkali bahwa kerjasama kemitraan dengan swasta adalah salah satu upaya untuk dapat melaksanakan dan melanjutkan tugas-tugas pembangunannya.

Adanya peralih fungsian dari tujuan semula pembebasan tanah

Pembebasan tanah yang semula untuk kepentingan umum, dalam perkembangan lebih lanjut dapat melenceng dari tujuan semula. Pembebasan kompleks olah raga Senayan di ibu kota Republik Indonesia, Jakarta misalnya adalah sebuah contoh aktual. Pembebasan kawasan tersebut semula dimaksudkan adalah untuk kompleks olah raga yang megah dan representatif di Asia sebagai wujud kebanggaan bangsa dalam mengangkat harkat dan semangat bangsa Indonesia yang baru merdeka dan dalam semangat nation building. Dalam perkembangan lanjutannya, sementara masyarakat rela untuk direlokasi dari kawasan tersebut, dalam kurun waktu yang tidak terlalu lama, ketika rezim penguasa berganti, kawasan tersebut telah lebih didominasi oleh sektor swasta, sementara tujuan peruntukan semula tinggal hanya asesories belaka.

Ganti rugi adalah soal yang pelik untuk dipecahkan. Dari sudut formal kepentingan Pemerintah ganti rugi lebih banyak diartikan ganti rugi material dengan mengambil patokan berdasarkan harga pasar atau harga yang ditetapkan tersendiri oleh Pemerintah, seperti nilai jual objek pajak (NJOP) misalnya. Demikian juga untuk bangunan dan objek lain yang melekat di atasnya, seperti tanaman tumbuh, Pemerintah telah punya rumusan dan tabel-tabel untuk mengkonversi nilai pasarnya.

Pada hal sesungguhnya, ganti rugi tidak sesederhana itu. Komfortabilitas dengan lingkungan, kedekatan dengan prasarana ekonomi atau lokasi pekerjaan, tingkat polusi, keamanan dan faktor stress karena penyesuaian ke lokasi yang baru, adalah persoalan persoalan besar, yang tidak dapat semata-mata diukur dalam nilai penggantian atas tanah dan bangunan yang melekat di atasnya.

C. Ruang Lingkup Kepentingan Umum

Undang-undang nomor 21 tahun 1961 pada pasal 1 menyatakan sebagai berikut : Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan Bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, sedemikian pula kepentingan pembangunan, maka Presiden dalam keadaan yang memaksa setelah mendengar Menteri Agraria, Menteri Kehakiman dan Menteri yang bersangkutan dapat mencabut hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya. Kompensasi bagi ex pemilik hak atas tanah.

Terkait dengan hal ini, dalam penjelasan umum dinyatakan bahwa biarpun demikian, ketentuan-ketentuan Rancangan Undang-undang ini tidak menutup kemungkinan untuk, sebagai perkecualian, mengadakan pula pencabutan hak guna pelaksanaan usaha-usaha swasta, asal usaha itu benar-benar untuk kepentingan umum dan tidak mungkin diperoleh tanah yang diperlukan melalui persetujuan dengan yang empunya.

Sudah barang tentu usaha swasta tersebut rencananya harus disetujui Pemerintah dan sesuai dengan pola pembangunan nasional semesta berencana. Contoh dari pada kepentingan umum itu misalnya pembuatan jalan raya, pelabuhan, bangunan untuk industri dan pertamabangan, perumahan dan kesehatan rakyat serta lain-lain usaha dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional semesta berencana. Jika untuk menyelesaikan sesuatu soal pemakaian tanah tanpa hak oleh rakyat Pemerintah memandang perlu untuk menguasai sebagian tanah kepunyaan pemiliknya, maka, jika pemilik itu tidak bersedia menyerahkan tanah yang bersangkutan atas dasar musyawarah, soal tersebut dapat pula dianggap sebagai suatu kepentingan umum untuk mana dapat dilakukan pencabutan hak.

Produk perundang-undangan yang demikian terkesan lebih mengutamakan kepentingan negara dan pemodal atau sektor swasta dibandingkan dengan perlindungan kepada pemilik tanah asal.

Pemerintah Republik Indonesia, seiring dengan tuntutan zaman yang lebih mengedepankan penghormatan kepada hak-hak individual dan persuasi dalam pembebasan tanah, telah mencoba memperbaiki aturan-aturan untuk pembebasan tanah dalam rangka kepentingan pembangunan dengan memberi batasan yang lebih jelas mengenai ruang lingkup kepentingan umum maupun tata cara dan prosedur untuk pembebasan tanahnya.

Dalam Peraturan Presiden nomor 65 tahun 2006 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 36 tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, telah mencoba melakukan perbaikan antara lain dengan :

Membatasi pengertian dan ruang lingkup pembangunan untuk kepentingan umum.

Memberi batasan yang jelas yang membedakan pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangungan untuk kepentingan umum, dengan pengadaan tanah selain bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum.

D. Perubahan Penggunaan dari Tujuan Semula Pengambilalihan Tanah

Undang-undang tidak memberikan pengaturan maupun penjelasan atas pembebasan tanah yang semula dimaksudkan untuk tujuan pembangunan dalam konteks kepentingan umum, yang kemudian dialihkan dan beralih tujuannya. Dalam konteks demikian, maka yang dapat dijadikan rujukan hanyalah ketentuan-ketentuan umum hukum perdata, seperti pasal 1338 KUHPerdata yang mengatur tentang asas itikad baik dimana dinyatakan bahwa suatu perjanjian harus dilaksanakan dengan itikad baik. Menurut Herlien Budiono,[31] di dalam hukum perjanjian adalah penting untuk memegang asas keseimbangan antara kehendak, kepercayaan dan pernyataan.

Asas lainnya yang dapat dimajukan adalah ketentuan pada pasal 1339 KUHPerdata yang menyatakan bahwa suatu perjanjian tidak hanya mengikat untuk hal-hal yang dengan tegas dinyatakan di dalamnya, tetapi juga untuk segala sesuatu yang menurut sifat perjanjian, diharuskan oleh kepatutan, kebiasaan atau undang-undang. Namun, patut disadari bahwa penggunaan pasal-pasal tersebut berlaku sangat umum. Sedangkan peralihan atau pencabutan hak atas tanah dianggap telah tuntas apabila para pihak telah sepakat dengan penyelesaiannya misalnya dengan ganti rugi, pemberian tanah pengganti dan lain-lain. Tentu saja apabila suatu perjanjian telah ditunaikan, dalam pengertian pemenuhan prestasi dan kontra prestasi telah dilaksanakan, maka perjanjian tersebut dianggap telah berakhir sehingga sangat muskil untuk menggunakan pasal-pasal di atas sebagai dasar untuk mengajukan gugatan ganti rugi.

HAK PENGELOLAAN ATAS TANAH

Istilah ”Hak Pengelolaan” satu diantara jenis hak-hak atas tanah, sama sekali tidak disebut di dalam UUPA. Istilah ”Hak pengelolaan”, demikian pula pengertian dan luasnya terdapat diluar ketentuan UUPA Istilah ”Hak pengelolaan” ini untuk pertama kalinya disebut oleh Peraturan Menteri Agraria Nomor 9 Tahun 1965 yang mengatur tentang Pelaksanaan Konversi Hak Penguasaan Atas Tanah Negara dan Kebijaksanaan Selanjutnya (Selanjutnya disebut PMA No 9 /1965).

Pasal 2 PMA No 9 /1965 menyatakan bahwa ”Jika tanah negara selain dipergunakan untuk kepentingan-kepentingan instansi-instansi itu sendiri, dimaksudkan juga untuk dapat diberikan dengan sesuatu hak kepada pihak ketiga, maka hak penguasaan tersebut di atas dikonversi menjadi hak pengelolaan, berlangsung selama tanah tersebut dipergunakan untuk keperluan instansi yang bersangkutan”.

Istilah ”Pengelolaan ” disebut didalam Penjelasan umum II angka (2) UUPA yang menyatakan bahwa :

”Kekuasaan negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak oleh seseorang atau pihak lainnya adalah lebih luas dan penuh.”

Dengan berpedoman pada tujuan yang disebutkan diatas negara dapat memberikan tanah yang demikian itu kepada seseorang atau badan hukum dengan sesuatu hak menurut peruntukan dan keperluannya, misalnya hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan atau hak pakai atau memberikannya dalam pengelolaan kepada sesuatu badan penguasa (departemen,jawatan atau daerah swatantra) untuk diperlukan bagi pelaksanaan tugasnya masing-masing.”

Bertitik tolak dari penjelasan umum UUPA diatas maka dapat disimpulkan bahwa landasan hukum dari hak pengelolaan telah disinggung oleh Penjelasan Umum UUPA, namum hukum materiilnya berada diluar UUPA. Hak Pengelolaan menurut R. Atang Ranoemihardja adalah hak atas tanah yang dikuasai negara dan hanya dapat diberikan kepada badan hukum atau pemerintah daerah baik dipergunakan untuk usahanya sendiri maupun untuk kepentingan pihak ketiga. Pengertian Hak pengelolaan yang dikemukakan oleh R. Atang Ranoemihardja memberi arti bahwa hak pengelolaan bersifat alternatif, dimana hak pengelolaan obyektifnya adalah tanah yang dikuasai langsung oleh negara yang diberikan kepada badan hukum pemerintah atau diberikannya kepada pihak ketiga.

Berbeda dengan R. Atang Ranoemihardja, Ramli Zein memberikan pengertian bahwa hak pengelolaan bersifat kumulatif. Artinya, tanah yang dikuasai oleh negara akan diberikan dengan hak pengelolaan kepada suatu badan hukum pemerintah atau pemerintah daerah, apabila tanah itu disamping akan dipergunakan untuk kepentingan pelaksanakan tugasnya, juga bagian-bagian

tanah itu akan diserahkan dengan sesuatu hak tertentu kepada pihak ketiga.

Definisi resmi mengenai hak pengelolaan sendiri terdapat di dalam beberapa peraturan antara lain :

Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan Dan Hak Pakai Atas Tanah (selanjutnya disebut PP No 40/1996)
Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian Dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara Dan Hak Pengelolaan (selanjutnya disebut Permenag/KBPN No 9/1999)
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (selanjutnya disebut PP No 24/1997)

Peraturan tersebut menyatakan bahwa Hak Pengelolaan merupakan Hak Menguasai dari Negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya.

Wewenang yang diberikan oleh hak pengelolaan telah diatur oleh beberapa peraturan diantaranya adalah PMA No 9 / 1965, Pasal 6 Ayat (1) PMA No 9 / 1965 menetapkan bahwa hak pengelolaan memberikan wewenang kepada pemegangnya untuk:

Merencanakan peruntukan dan penggunaan tanah tersebut;
Menggunakan tanah tersebut untuk keperluan pelaksanaan tugasnya;
Menyerahkan bagian- bagian dari tanah tersebut untuk pihak ketiga dengan hak pakai yang berjangka waktu 6 (enam) tahun;
Menerima uang pemasukan/ganti rugi dan/atau uang wajib tahunan.

Wewenang untuk menyerahkan tanah negara kepada pihak ketiga dibatasi, yakni :

Tanah yang luasnya maksimum 1000m2;
Hanya kepada Warga Negara Indonesia dan badan-badan hukum yang dibentuk menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia;
Pemberian hak untuk yang pertama kali saja, dengan ketentuan bahwa perubahan, perpanjangan dan penggantian hak tersebut akan dilakukan oleh instansi agraria yang bersangkutan, dengan pada asasnya tidak mengurangi penghasilan yang diterima sebelumnya oleh pemegang hak.

Wewenang yang tersimpul pada Hak Pengelolaan seperti yang dirumuskan oleh Pasal 6 Ayat (1) PMA No 9/1965 diulangi kembali oleh Pasal 28 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 5 tahun 1973 (Selanjutnya disebut Permendagri No 5 /1973). Namun kemudian perumusan itu diubah oleh Pasal 3 Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 5 Tahun 1974 yang menyatakan bahwa dengan mengubah seperlunya ketentuan dalam PMA No 9/1965, hak pengelolaan berisikan wewenang untuk:

merencanakan peruntukan dan penggunaan tanah yang bersangkutan;
menggunakan tanah tersebut untuk keperluan usahanya;
menyerahkan bagian- bagian daripada tanah itu kepada pihak ketiga menurut persyaratan yang ditentukan oleh perusahaan pemegang hak tersebut, yang meliputi segi-segi peruntukan, penggunaan, jangka waktu dan keuangannya, dengan ketentuan bahwa pemberian hak atas tanah kepada pihak ketiga yang bersangkutan dilakukan oleh pejabat- pejabat yang berwenang , sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku.

Wewenang yang tersimpul pada hak pengelolaan juga diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 1977 (Selanjutnya disebut Permendagri No 1 /1977) yaitu :

merencanakan peruntukan dan penggunaan tanah yang bersangkutan Pengertian merencanakan adalah membuat dan menyusun suatu rencana (planning) tentang peruntukan (bestemming), dan rencana penggunaan (use planning) terhadap tanah yang bersangkutan, sehingga tercapai optimalisasi pemanfaatan tanah dalam rangka untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
menggunakan tanah tersebut untuk keperluan usahanya .

Sebagai pemegang hak yang diatur dan dilindungi hukum, maka sudah semestinya pemegang hak pengelolaan tersebut berwenang untuk menggunakan tanah itu untuk keperluan pelaksanaan usahanya. Bahkan harus diberi makna, bahwa pemegang hak pengelolaan tersebut berwenang pula untuk menuntut agar pihak lain menghormati haknya itu, sehingga ia dapat meminta perlindungan hukum terhadap gangguan didalam ia memanfaatkan haknya. Menyerahkan bagian- bagian daripada tanah itu kepada pihak ketiga menurut persyaratan yang ditentukan oleh perusahaan pemegang hak tersebut, yang meliputi segi-segi peruntukan, penggunaan, jangka waktu dan keuangannya

Pemegang hak pengelolaan, selain berwenang untuk menggunakan tanah hak pengelolaan itu untuk keperluan usahanya, ia berwenang pula untuk menyerahkan bagian-bagian dari tanah hak pengelolaan itu kepada pihak ketiga dengan persyaratan-persyaratan sebagai berikut :

Setiap penyerahan penggunaan tanah yang merupakan bagian dari tanah hak pengelolaan kepada pihak ketiga oleh pemegang hak pengelolaan, baik yang disertai ataupun tidak disertai dengan pendirian bangunan diatasnya, wajib dilakukan dengan pembuatan perjanjian tertulis antara pihak pemegang hak pengelolaan dan pihak ketiga yang bersangkutan.
Perjanjian termaksud dalam ayat (1) Pasal ini memuat antara lain keterangan mengenai :
- Identitas pihak-pihak yang bersangkutan;
- Letak, batas-batas dan luas tanah yang dimaksud;
- hak atas tanah yang akan dimintakan untuk diberikan kepada pihak ketiga yang bersangkutan dan keterangan mengenai jangka waktunya ;
- jenis-jenis bangunan yang akan didirikan di atasnya dan ketentuan mengenai pemilikan banguna-bangunan tersebut pada berakhirnya hak tanah yang diberikan;
- jumlah uang pemasukan dan syarat-syarat pembayarannya;
- syarat-syarat lain yang dipandang perlu

DAFTAR PUSTAKA

Adrian Sutedi, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, 2007

A.P.Parlindungan, Bunga Rampai Hukum Agraria serta Landreform, CV Mandar Maju, Bandung, 1994

Apeldoorn, L J, Pengantar Ilmu Hukum, alih bahasa Oetarid Sadino, Pradnya Paramita, Jakarta 2005

Aslan Noor, Konsep Hak Milik Atas Tanah Bagi Bangsa Indonesia, CV Mandar Maju, Bandung, 2006

Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Mandar Maju, Bandung,1995

Black’s Law Dictionary, fifth ed. , St. Paul, Minn., USA, 1979

Boedi Harsono, Hukum Agraria, Djambatan, Jakarta, 1999.

Boedi Harsono, Menuju Penyempurnaan Hukum Tanah Nasional, Universitas Trisakti, Jakarta, 2007

Djuhaendah Hasan, Lembaga Jaminan Kebendaan Bagi Tanah dan benda Lain yang melekat pada tanah dalam Konsepsi Penerapan asas Pemisahan Horisontal, PT. Citra Aditiya Bakti, Bandung 1996

Herlien Budiono, Asas Keseimbangan Bagi Hukum Perjanjian Indonesia, PT Citra Aditya Bakti,Bandung, 2006

Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep Hukum Dalam Pembangunan, PT. Alumni, Bandung, 2006

Mohammad Hatta, Penjabaran Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945, Mutiara, Jakarta, 1977

Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi, Djembatan, Jakarta, 1954

Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria, Bina Aksara, Jakarta, 1984.

R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, 2006

R. Wiratno, dkk, Ahli-Ahli Pikir Besar tentang Negara dan Hukum , PT Pembangunan, Jakarta, 1958

Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000

ST. Remy Sjahdeini, Hak Tanggungan, PT. Alumni, Bandung, 1999

Supri.di, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta, 2007

Tri Hayati, dkk, Konsep Penguasaan Negara di Sektor Sumber Daya Alam berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, Sekretariat Jenderal MKRI dan CLGS FHUI,Jakarta, 2005,

Yudha Bhakti Ardhiwisastra, Imunitas Kedaulatan Negara di Forum Pengadilan Asing, PT. Alumnni, Bandung, 1999

[1] Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria, Bina Aksara, Jakarta, 1984, hal. 99.

[2] R. Wiratno, dkk, Ahli-Ahli Pikir Besar tentang Negara dan Hukum , PT Pembangunan, Jakarta, 1958, hal. 176

[3] Mohammad Hatta, Penjabaran Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945, Mutiara, Jakarta, 1977, hal. 28

[4] Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi, Djembatan, Jakarta, 1954, hal.42-43.

[5] Mohammad Hatta, loc cit.

[6] Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Mandar Maju, Bandung,1995, hal. 12.

[7] Tri Hayati, dkk, Konsep Penguasaan Negara di Sektor Sumber Daya Alam berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, Sekretariat Jenderal MKRI dan CLGS FHUI,Jakarta, 2005, hal. 17.

[8] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Djambatan, Jakarta, 1999, hlm. 257-258

[9] Boedi Harsono, loc cit.

[10] Aslan Noor, Konsepsi Hak Milik Atas Tanah Bagi Bangsa Indonesia, CV Mandar Maju, Bandung, 2006, hal. 85

[11] L.J van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, alih bahasa Oetarid Sadino, Pradnya Paramita, Jakarta 2005, hal. 296

[12] Yudha Bhakti Ardhiwisastra, Imunitas Kedaulatan Negara di Forum Pengadilan Asing, PT. Alumnni, Bandung, 1999, hal. 46

[13] R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, 2006, hal. 228

[14] Yudha Bhakti Ardhiwisastra, op.cit, hal. 22

[15] Boedi Harsosno, Loc cit.

[16] Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep Hukum Dalam Pembangunan, PT. Alumni, Bandung, 2006, hal.9

[17] Cf. Benjamin L. D’ooge, Latin Super review, Research & Education Association, New Jersey, USA, 2006 pg.386

[18] Black’s Law Dictionary, fifth ed. , St. Paul, Minn., USA, 1979 hal. 61

[19] Djuhaendah Hasan, Lembaga Jaminan Kebendaan Bagi Tanah dan benda Lain yang melekat pada tanah dalam konsepsi penerapan asas pemisahan horisontal, PT. Citra Aditiya Bakti, Bandung 1996, hal. 105

[20] Boedi Harsono, op cit, hlm. 262

[21] Boedi Harsono, op cit, hlm. 262-263.

[22] Boedi Harsono, Menuju Penyempurnaan Hukum Tanah Nasional, Universitas Trisakti, Jakarta, 2007 ,hal. 46-47

[23] ST. Remy Sjahdeini, Hak Tanggungan, PT. Alumni, Bandung, 1999, hal. 51

[24] Boedi Harsono, op cit, hlm. 263

[25] Boedi Harsono, op cit, hlm. 263-264

[27] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000, hal. 55

[28] Supriadi, Hukum Agraria, Sinar Grafika, Jakarta, 2007, hal. 70

[29] A.P.Parlindungan, Bunga Rampai Hukum Agraria serta Landreform, CV Mandar Maju, Bandung, 1994, hal. 92

[30] Adrian Sutedi, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, 2007, hal. 227

[31] Herlien Budiono, Asas Keseimbangan Bagi Hukum Perjanjian Indonesia, PT Citra Aditya Bakti,Bandung, 2006, hal. 411