Tujuan dari pengaplikasian akuntansi akrual dalam sektor publik pada dasarnya adalah untuk

PEMBAHASAN

1.    Organisasi Sektor Publik

1.1     Pemakai Laporan Keuangan Sektor Publik

Drebin et al. (1981) mengklasifikasikan pemakai laporan keuangan sector public menjadi 10 (sepuluh) kelompok, yaitu :

1)        Pembayar pajak (tax payers)

2)        Pemberi dana bantuan (grantors)

3)        Investor

4)        Pengguna jasa (fee-paying service recipients)

5)        Karyawan atau pegawai

6)        Pemasok (vendor)

7)        Dewan legislatif

8)        Manajemen

9)        Pemilih (voters)

10)    Badan pengawas (oversight bodies)

Anthony mengklasifikasikan pemakai laporan keuangan sektor publik menjadi 5 (lima) kelompok, yaitu :

1)      Lembaga pemerintah (governing bodies)

2)      Investor dan kreditor

3)      Pemberi sumber daya (resource providers)

4)      Badan pengawas (oversight bodies)

5)      Konstituen

1.2     Hak dan Kebutuhan Pemakai Laporan Keuangan Sektor Publik

Pada dasarnya masyarakat memiliki hak dasar terhadap pemerintah, yaitu :

1)      Hak untuk mengetahui (right to know), yaitu :

a.       Mengetahui kebijakan pemerintah.

b.      Mengetahui keputusan yang diambil pemerintah.

c.       Mengetahui alasan atas dilakukannya suatu kebijakan dan keputusan tertentu.

2)      Hak untuk diberi informasi (right to be informed) yang meliputi : hak untuk diberi penjelasan secara terbuka atas permasalahan - permasalahan tertentu yang menjadi perdebatan publik.

3)      Hak untuk di dengar aspirasinya (right to be heard and to be listened to).

Kebutuhan informasi pemakai laporan keuangan pemerintah tersebut dapat diringkas sebagai berikut :

1)      Masyarakat pengguna pelayanan publik membutuhkan informasi atas biaya, harga, dan kualitas pelayanan yang diberikan.

2)      Masyarakat pembayar pajak dan pemberi bantuan ingin mengetahui keberadaan dan penggunaan dana yang telah diberikan.

3)      Kreditor dan investor membutuhkan informasi untuk menghitung tingkat risiko, likuiditas, dan solvabilitas.

4)      Parlemen dan kelompok politik memerlukan informasi keuangan untuk melakukan fungsi pengawasan atas penyelewengan keuangan negara.

5)      Manajer publik membutuhkan informasi akuntansi sebagai komponen sistem informasi manajemen untuk membantu perencanaan dan pengendalian organisasi, pengukuran kinerja, dan membandingkan kinerja organisasi antar kurun waktu dan dengan organisasi lain yang sejenis.

6)      Pegawai membutuhkan informasi atas gaji dan manajemen kompensasi.

1.3     Tujuan dan Fungsi Laporan Keuangan Sektor Publik

Mardiasmo (2002) menyebutkan tujuan dan fungsi laporan keuangan sektor publik sebagai berikut.

1)      Kepatuhan dan pengelolaan (Compliance and stewardship)

Laporan keuangan digunakan ntuk memberikan jaminan kepada pengguna laporan keuangan dan pihak otoritas penguasa bahwa pengelolaan sumber daya telah dilakukan sesuai dengan ketentuan hukum dan peraturan lain yang telah ditetapkan.

2)      Akuntabilitas dan pelaporan Retrospektif (accountability and retrospective reporting)

Laporan keungan digunakan sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada publik.

3)      Perencanaan dan Informasi Otorisasi (Planning and authorization information)

Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan dasar perencanaan kebijakan dan aktivitas di masa yang akan datang. Berfungsi juga untuk memberikan informasi pendukung mengenai otorisasi penggunaan dana.

4)      Kelangsungan organisasi (viability)

Laporan keuangan berfungsi untuk membantu pembaca dalam menentukan apakah suatu organisasi atau unit kerja dapat meneruskan menyediakan barang dan jasa (pelayanan) di masa yang akan datang.

5)      Hubungan masyarakat (public relation)

Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan kesempatan kepada organisasi untuk mengemukakan pernyataan atas prestasi yang telah dicapai kepada pemakai yang dipengaruhi, karyawan, dan masyarakat. Juga berfungsi sebagai alat komunikasi dengan publik dan pihak-pihak lain yang berkepentingan.

6)      Sumber fakta dan gambaran (source of facts and figures)

Laporan keuangan bertujuan untuk memberikan informasi kepada berbagai kelompok kepentingan yang ingin mengetahui organisasi secara lebih dalam.

Dewan Standar Akuntansi Keuangan Amerika ( Financial Accounting Standards Board – FASB) juga turut menjelaskan tujuan laporan keuangan organisasi nirlaba. Dalam Statement of Financial Accounting Concepts (SFAC) No.4: Objectives of Financial Reporting by Non-Business Organizations, tujuan laporan keuangan dijelaskan sebagai berikut:

1.      Laporan keuangan organisasi non-bisnis hendaknya dapat memberikan informasi yang bermanfaat bagi penyedia dan calon penyedia sumber daya serta pengguna dan calon pengguna lainnya dalam pembuatan keputusan yang rasional mengenai alokasi sumber daya organisasi.

2.      Memberikan informasi untuk membantu para penyedia dan calon penyedia sumber daya, serta pengguna dan calon pengguna lainnya dalam menilai pelayanan yang diberikan oleh organisasi no-bisnis serta kemampuannya untuk melanjutkan memberi pelayanan tersebut.

3.      Memberikan informasi yang bermabfaat bagi penyedia dan calon penyedia sumber daya, serta pengguna dan calon pengguna lainnya dalam menilai kinerja manajer organisasi non-bisnis atas pelaksanaan tanggung jawab pengelolaan serta aspek kinerja lainnya.

4.      Memberikan informasi mengenai sumber daya ekonomi, kewajiban, dan kekayaan bersih organisasi, serta pengaruh dari transaksi, peristiwa dan kejadian ekonomi yang mengubah sumber daya dan kepentingan sumber daya tersebut.

5.      Memberikan informasi mengenai kinerja organisasi selama satu periode. Pengukuran secara periodik atas perubahan jumlah dan keadaan/kondisi sumber kekayaan bersih organisasi non-bisnis serta informasi mengenai usaha dan hasil pelayanan organisasi secara bersama-sama yang dapat menunjukkan informasi yang berguna untuk menilai kinerja.

6.      Memberikan informasi mengenai cara organisasi memperoleh dan membelanjakan kas atau sumber daya kas, mengenai utang dan pembayaran kembali utang, serta mengenai faktor-faktor lain yang dapat memengaruhi likuiditas organisasi.

7.      Memberikan penjelasan dan interpretasi untuk membantu pengguna dalam memahami informasi keuangan yang diberikan.

Menurut Public Sector Committee – IFAC, tujuan pelaporan keuangan sektor publik dapat dipilih dalam:

1.      Tujuan secara umum

a.       Memberikan informasi yang bermanfaat

b.      Memenuhi kebutuhan pemakai

2.      Tujuan secara khusus

a.       Mengidentifikasi sumber daya yang didapat dan digunakan sesuai dengan anggaran yang telah disetujui secara umum

b.      Mengidentifikasi sumberdaya yang didapat dan digunakan sesuai dengan kontrak keuangan yang telah mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (Daerah)

c.       Menyediakan informasi tentang sumber daya alokasi dan penggunaan sumber daya keuangan

d.      Menyediakan informasi tentang cara organisasi sektor publik membiayai aktivitas dan memenuhi kebutuhan uang kas

e.       Menyediakan informasi yang berguna dalam mengevaluasi kemampuan mNjemen dalam membiayai aktivitasnya dan memenuhi komitmen dan kewajibannya

f.       Menyediakan informasi tentang kondisi keuangan dan perubahannya organisasi sektor publik

g.      Menyediakan informasi untuk mengevaluasi performansi organisasi sektor publik terutama yang terkait dengan biaya operasi efesiensi dan pencapaian target

Bagi organisasi pemerintah, tujuan umum akuntansi dan laporan keuangan adalah :

1)      Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship).

2)      Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.

1.4     Akuntansi Manajemen dan Akuntansi Keuangan di Sektor Publik

2.    Teknik Akuntansi Sektor Publik

2.1     Fokus Pengukuran

Pengukuran kinerja merupakan suatu aktivitas penilaian pencapaian target – target tertentu yang diderivasi atau diturunkan dari tujuan strategis organisasi. Jadi,  pengukuran kinerja harus berdasarkan pada strategi organisasi. Pemilihan indikator dan ukuran kinerja serta penetapan target untuk setiap ukuran merupakan upaya konkret  atau nyata dalam memformulasikan tujuan strategis organisasi sehingga lebih terwujud dan terukur. Pengukuran kinerja juga harus didasarkan pada karakteristik operasional organisasi. Hal ini terutama diperlukan untuk mendefinisikan indikator dan ukuran kinerja yang digunakan.

2.2    Sistem Pencatatan dan Basis Akuntansi

2.2.1   Sistem Pencatatan

Sistem pencatatan pada akuntansi ada 2 (dua) jenis, yaitu :

2.2.2   Basis Akuntansi

Secara umum, basis akuntansi adalah himpunan dari standar akuntansi yang menetapkan kapan dampak keuangan dari transaksi harus fiakui untuk tujuan pelaporan keuangan. Ada empat basis yang dikenal yaitu dasar kas, dasar modifikasi kas, dasar modifikasi akrual, dan dasar akrual. Masing – masing basis mandiri dan bukan merupakan transisi satu dengan lainnya.

1)   Basis Kas (Cash Basis)

Basis kas adalah mengakui dan mencatat transaksi keuangan pada saat kas diterima atau dibayarkan. Focus pengukurannya pada saldo kas dan perubahan saldo kas, dengan cara membedakan antara kas yang diterima dank as yang dikeluarkan. Lingkup akuntansi berbasis kas ini meliputi saldo kas, penerimaan kas (penerimaan transaksi reciprocal, penerimaan transaksi non – reciprocal, financing inflows, kontribusi pemilik, dan penerimaan custodial), dan pengeluaran kas (pembayaran transaksi reciprocal, pembayaran transaksi non – reciprocal, dan financing outlaws).

Adapun karakteristik basis kas, antara lain :

a.    Mengukur aliran sumber kas.

b.    Transaksi keuangan diakui pada saat uang diterima atau dibayarkan.

c.    Menunjukkan ketaatan pada batas anggaran belanja (spending limits) dan pada peraturan lain.

d.   Menghasilkan laporan yang kurang komprehensif bagi pengambil keputusan.

Manfaat dasar kas, yaitu :

a.       Laporan keuangan

1)        Menunjukkan posisi keuangan pada tanggal neraca dan juga dapat menunjukkan secara detail setiap penerimaan dan pengeluaran selama periode pelaporan.

2)        Menunjukkan sumber daya, alokasi dan penggunaan setiap sumber daya tersebut.

b.      Perspektif historis

1)        Secara historis, APBN dapat disusun berdasarkan kas.

2)        Kurang efektif menunjukkan pengaruh transaksi kas pada pelaporan di luar periode.

c.       Kesesuaian dengan anggaran

1)        Sebagai perbandingan antara anggaran dan realisasinya, yang dapat menunjukkan akuntabilitas pemerintah.

2)        Alat untuk memonitor pembelanjaan yang dilakukan oleh pemerintah.

d.      Karakteristik kualitatif

1)        Prinsip dasar kas lebih mudah dimengerti dan dijelaskan.

2)        Informasi dasr kas mempunyai nilai tinggi dalam karakteristik kualitatif, karena aliran kas seragan dapat menunjukkan tingkat reabilitasdan komparabilitasnya tinggi,

3)        Pelaporan lebih tepat waktu, dan penyusunan informasi ke dalam laporan keuangan relatif mudah dengan dasar kas.

e.       Biaya

1)        Biaya rendah.

2)        Tidak memerlukan keahlian akuntansi yang tinggi.

Keterbatasan dasar kas, antara lain :

a.       Informasi yang lebih kompleks tidak dapat disediakan oleh akuntansi dasar kas.

b.      Informasi dasar kas kurang relevan bagi para pengambil keputusan, karena dasar kas hanya berfokus pada aliran kas dan mengabaikan aliran sumber daya lainnya.

c.       Akuntansi dasar kas tidak dapat memberikan informasi modal (aktiva) secara akurat.

d.      Publik mempunyai keterbatasan untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah atas penggunaan sumber daya. Informasi kas berarti pemerintah mempertanggungjawabkan kas yang digunakan, tetapi tidak disebutkan pertanggungjawaban manajemen atas aktiva dan kewajiban.

2)   Basis Modifikasi Kas (Modified Cash Basis)

Dasar modifikasi kas mirip dengan dasar kas dalam mengakui dan mencatat transaksi pada saat kas diterima atau dibayarkan. Perbedaannya adalah basis modifikasi kas pembukuannya masih dibuka sampai jangka waktu tertentu setelah tahun buku.

Adapun karakteristik basis modifikasi kas, antara lain :

a.       Pembukuan masih dibuka pada akhir periode dengan ditamabh suatu jangka waktu tertentu setelah tahun buku.

b.      Penerimaan dan pengeluaran yang terjadi selama periode perpanjangan tersebut, berasal dari transaksi sebelumnya, diakui sebagai pendapatan dan pengeluaran dari tahun fiscal sebelumnya.

c.       Arus kas pada awal periode pelaporan yang telah dipertanggungjawabkan pada periode sebelumnya, dikurangkan dari aliran kas pada periode saat ini.

3)   Basis Modifikasi Akrual

Pada dasar modifikasi akrual, mengakui transaksi pada saat kejadian transaksi tersebut. Perbedaan utama dengan dasar akrual pada basis modifikasi akrual,aktiva berwujud dibebankan pada saat pembelian. Elemen yang diakui adalah aktiva keuangan, kewajiban, utang atau aktiva keuangan neto, pendapatan, dan pengeluaran modifikasi akrual. Focus pengukuran adalah total sumber daya keuangan dan perubahannya. Manfaat dasar modifikasi akrual adalah sama dengan dasar akrual. Sementara kelemahannya adalah tidak dapat memberikan informasi tentang biaya yang dikeluarkan pemerintah untuk memberikan pelayanan jasa publik.

Adapun karakteristik basis modifikasi akrual, antara lain :

a.       Transaksi diakui pada saat transaksi terjadi.

b.      Aset fisik dibiayakan (expensed) pada waktu pembelian.

c.       Seluruh aset dan kewajiban lainnya diakui seperti dasar akrual.

Elemen – elemen dalam basis modifikasi akrual, antara lain :

a.    Aktiva keuangan

Memahami dan menilai sumber keuangan dibandingkan dengan kewajiban di masa depan operasi.

b.    Kewajiban

Perencanaan untuk pembayaran kewajiban.

c.    Net Debt

Kunci indikator untuk kewajiban dan sumber daya untuk operasi masa depan.

d.   Pendapatan

Memberikan informasi mengenai pendapatan.

e.    Expenditure

Menilai kemampuan dalam mendapatkan dana.

4)   Basis Akrual

Mengakui dan mencatat transaksi atau kejadian ekonomi pada saat terjadi atau pada saat perolehan. Elemen dalam dasar akrual ini adalah aktiva, kewajiban, net worth, pendapatan, dan biaya. Akuntansi dasar akrual berfokus pada pengukuran sumber daya ekonomis dan perubahan sumber daya pada suatu entitas atau perusahaan.

Aktiva

a.    Basis akrual mengakui semua aktiva pada saat transaksi dilakukan.

b.    Variasi aktiva diakui oleh pemerintah.

Kewajiban

Basis akrual mengakui kewajiban untuk memperoleh barang dan jasa yang didapatkan pada akhir periode.

Net Worth

Basis akrual menghasilkan laporan posisi keuangan untuk memperlihatkan informasi tentang aktiva dan kewajiban.

Pendapatan

a.    Pendapatan berasal dari pajak dan penjualan barang atau jasa.

b.    Pendapatan tidak memasukkan perpindahan keuangan dan custodial receipts (penerimaan hibah)

Expenditures

a.    Kewajiban memasukkan harga pembelian barang dan jasa, transfer timbal balik pemerintah, dana, kontribusi, dan sumbangan.

b.    Kewajiban tidak memasukkan akuisisi atau kontruksi dari fisik aset, pembayaran kembali hutang, pinjaman, modal pemberian, dan custodial payment.

c.    Semua biaya aktiva diakui sebagai aktiva pada saat pembelian.

Manfaat dasar akrual, antara lain :

Fungsi laporan keuangan berbasis akrual bagi pemakai (masyarakat), adalah :

a.       Memperlihatkan tingkat akuntabilitas pemerintah dalam mengelola sumber daya.

b.      Memperlihatkan tingkat akuntabilitas dalam mengelola seluruh aktiva dan kewajiban yang diakui dalam laporan keuangan.

c.       Memperlihatkan bagaimana pemerintah dalam mengelola aktivitas keuangan, kewajiban, dan membuat komitmen.

d.      Memperlihatkan kondisi keuangan pemerintah.

e.       Untuk menilai kinerja atau prestasi pemerintah.

Fungsi laporan keuangan berbasis akrual bagi pemakai (pemerintah), adalah :

a.       Sebagai informasi secara keseluruhan posisi keuangan dan secara detail informasi di dalam aktiva dan kewajiban untuk : mengambil keputusan untuk kemungkinan pelayanan yang duberikan, memperlihatkan akuntabilitas pemerintah kepada masyarakat bagaimana mengelola aktiva dan kewajiban, melakukan perencanaan untuk pendanaan atas aktiva dan aktiva pengganti, melakukan perencanaan pembayaran kembali atau pelunasan kewajiban, mengelola posisi kas, dan keperluan keuangan.

b.      Untuk menilai keputusan yang dibuat tahun lalu dalam mengelola keuangan, dan menjadikan pedoman untuk keputusan di masa yang akan datang.

c.       Memutuskan bagaimana cara untuk melakukan efisiensi terhadap asset, pengendalian kewajiban, dan membuat laporan.

d.      Basis akrual memungkinkan organisasi untuk mencatat dengan lengkap mengenai asset dan  kewajiban.

2.3     Akuntansi Dana, Akuntansi Anggaran, dan Akuntansi Komitmen

2.3.1   Akuntansi Dana (Fund Accounting)

Dalam Governmental Accounting Standards Board (GASB) mengatakan bahwa : dana adalah sebuah kesatuan akuntansi tersendiri yang terpisah berdasarkan tujuan tertentu. Dalam satu dana itu, terdapat kesatuan akun sendiri yang terdiri atas aset (aktiva), kewajiban, dan ekuitas dana.

Dari kesatuan dana – dana yang dimiliki organisasi sektor publik dapat digolongkan menjadi dua, yaitu :

1)   Dana yang bisa dibelanjakan (Expendable Fund)

Dana yang disediakan untuk membiayai aktivitas – aktivitas yang bersifat non bisnis yang menjadi bagian dari tujuan organisasi sektor publik.

2)   Dana yang tidak bisa dibelanjakan (Non – expendable Fund)

Dana yang dipisahkan untuk aktivitas – aktivitas yang bersifat bisnis, digunakan sebagai pendukung dari expendable fund.

Dalam akuntansi dana dikenal persamaan akuntansi sebagai berikut :

AKTIVA = KEWAJIBAN + EKUITAS DANA

Pada organisasi sektor publik, ekuitas dana tidak menunjukkan adanya kepemilikan siapa pun karena memang tidak ada kepemilikan individu dalam suatu organisasi sektor publik.

Dalam akuntansi dana, dikenal istilah basis akuntansi dan fokus pengukuran (measurement focus). Basis akuntansi menentukan kapan transaksi dan peristiwa yang terjadi diakui. Fokus pengukuran dari suatu entitas akuntansi menentukan apa yang akan dilaporkan, dengan kata lain jenis aktiva dan kewajiban apa saja yang diakui secara akuntansi dan dilaporkan dalam neraca. Konsep basis akuntansi dan fokus pengukuran ini berhubungan erat dan pemilihan salah satu akan mengimplikasikan pemilihan yang lain.

2.3.2   Akuntansi Anggaran (Budgetary Accounting)

Akuntansi anggaran (budgetary accounting) mengacu pada praktik yang dilakukan oleh banyak organisasi sektor publik, khususnya pemerintah dalam upaya menyajikan akun-akun operasinya dengan menggunakan format yang sama dengan anggarannya. Tujuan praktik ini adalah untuk menekankan peranan anggaran dalam siklus perencanaan-perencanaan pertanggungajawaban.

Ide di balik akuntansi anggaran ini adalah untuk kemudahan. Kesulitan biasanya muncul karena organisasi yang berbeda biasanya mengadopsi format pelaporan yang berbeda pula. Hasil yang lebih bermakna dapat diperoleh dengan membuat akun-akun anggaran yang diklasifikasikan dengan cara tertentu yang spesifik terhadap jasa tertentu namun hal ini menyebabkan ketidakseragaman dalam format akuntansi anggaran. Ada masalah signifikan bahwa organisasi yang berjenis sama dan memberikan jasa yang sama mungkin memiliki  perlakuan yang berbeda walaupun akuntansi anggaran telah diadopsi oleh mereka. Hal ini timbul karena ada dua masalah, yaitu:

a.    Level agregasi.

b.    Perbaningan antara anggaran dan actual yang terjadi.

Kekurangan lain dari akuntansi anggaran terletak pada seberapa sering, atau seberapa intensif kah laporan keuangan membandingkan antara anggaran dengan aktual terjadi dan menjelaskan perbedaannnya.

Terlepas dari sistem apa pun yang hendak diadopsi, beberapa perbandingan dan penjelasan tetap perlu dimasukkan. Logika dari akuntansi anggaran adalah bahwa anggaran dan akun-akun harus dibandingkan secara berkesinambungan sehingga tindakan dapat diambil untuk memperbaiki perbedaan tersebut. Hal ini berlaku pengguna eksternal dan internal dari informasi. Dengan melaporkan hanya dua kolom (anggaran dan aktual saja), tidak hanya tujuan utama dari akuntansi anggaran ini saja yang tidak dapat tercapai, melainkan akan memerlukan banyak waktu untuk menjawab pertanyaan pengguna yang spesifik atas perbedaan yang dapat dihindarkan apabila akun-akun itu sendiri telah menyediakan analisis yang relevan. Kesimpulan yang dapat ditarik adalah bahwa akuntansi anggaran lebih berfokus pada bentuk akunnya daripada isinya.

2.3.3   Akuntansi Komitmen (Commitment Accounting)

Akuntansi komitmen (commitment accounting) dapat digunakan bersama, baik basis akuntansi kas maupun akrual. Karena tidak masuk akal untuk menggunakan akuntansi komitmen tersebut untuk beban karyawan, maka akuntansi komitmen hanya mencakup salah satu bagian kecil dalam anggaran organisasi. Sebagai konsekuensinya, akuntansi komitmen ini hanya merupakan subsistem dalam sistem akuntansi utama organisasi.

Akuntansi komitmen mengakui transaksi ketika organisasi telah memiliki komitmen untuk melaksanakan transaksi tersebut. Ini berarti bahwa transaksi tidak diakui ketika ada penerimaan dan pengeluaran kas, juga bukan pada saat faktur diterima dan dikirimkan, namun pada saat yang lebih awal, yaitu pada saat pesanan dibuat atau diterima.

Fungsi utama dari akuntansi komitmen adalah dalam kontrol anggaran. Gagasannya adalah bahwa akun-akun bulanan yang mencatat hanya faktur yang diterima atau dibayar memberikan hanya sedikit nilai terhadap proses pengambilan keputusan. Agar manajer dapat mengendalikan anggaran mereka, mereka perlu mengetahui seberapa besar anggaran yang telah menjadi komitmen dalam hubungan dengan pesanan yang dibuat. Karena berkaitan dengan fungsi utamanya, maka akuntansi komitmen berfokus pada pesanan yang telah dibuat.

Page 2