Teori top down dan bottom up PDF

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Makalah ini disusun untuk memenuhi tugas ujian tengah semester mata kuliah Kebijakan Publik

Dosen Mata Kuliah :

Oscar Radyan Danar S.AP, M.AP, Ph.D

Penulis :

Habil Maranda Maghfirullah (175030100111064)

Ilmu Administrasi Publik Universitas Brawijaya

ABSTRAK

Penulisan karya tulis ini bertujuan untuk memaparkan teori dan model implementasi

kebijakan publik menurut beberapa ahli . Adapun yang menjadi latar belakang penulisan karya

tulis ini karena beragamnya teori dan model implementasi kebijakan publik, maka perlu

dijelaskan, dipelajari dan dipahami sehingga diperoleh pengetahuan yang baru dalam

implementasi kebijakan publik. Manfaat yang diharapkan dari penulisan makalah ini bagi

penulis adalah menambah pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik

serta melatih kemampuan menulis. Sedangkan manfaat untuk pembaca adalah menambah

pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik. Penulisan karya tulis ini

berdasarkan teori dan model implementasi kebijakan publik menurut beberapa ahli. Secara

umum, teori dan model implementasi dibagi atas 3 bagian yaitu : Model Bottom-Up, Model Top-

Down, dan Model Hybrid.

Kata Kunci : Teori, Model, Implementasi, Kebijakan Publik

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

1. Pendahuluan

Pengertian mengenai implementasi kebijakan publik sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the application by government`s

administrative machinery to the problems”

(Pelaksanaan kebijakan adalah aplikasi oleh

mesin/badan administrasi pemerintah terhadap masalah-masalah) . Kemudian Edward III

menjelaskan bahwa: “Policy implementation is the stage of policy making between

establishment of a policy and the consequences of the policy for the people whom it

affects”

(pelaksanaan kebijakan adalah tahap pembuatan antara pembentukan sebuah

kebijakan dan konsekuensi dari kebijakan untuk orang-orang yang terpengaruh atas

kebijaksanaan tersebut). Penulis menyimpulkan bahwa implementasi kebijakan publik

adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang ditujukan untuk masyarakat atau orang-

orang yang terpengaruh atas kebijakan tersebut. Tahapan implementasi kebijakan

dilakukan setelah tahap formulasi kebijakan publik. Dalam tahapan ini, apa-apa yang sudah

dituliskan dalam formulasi akan diterapkan pada masyarakat luas. Tujuan dilaksanakan

implementasi kebijakan menurut Riant Nugroho Dwijiwijoto “implementasi kebijakan

adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”

.

Sebagai salah satu bagian dari siklus kebijakan publik, implementasi kebijakan

merupakan salah satu tahapan yang amat penting dari keseluruhan proses kebijakan publik.

Implementasi kebijakan merupakan serangkaian kegiatan (tindakan) setelah suatu

kebijakan dirumuskan. Tanpa adanya suatu kegiatan implementasi, maka suatu kebijakan

yang telah dirumuskan akan menjadi sia-sia. Implementasi kebijakan dengan demikian

merupakan penghubung antara formulasi kebijakan dengan hasil/dampak (outcome)

kebijakan yang diharapkan. Pentingnya implementasi kebijakan ditegaskan oleh pendapat

Udoji dalam Agustino bahwa: “The execution of policies is as important if not more

important than policy making, policy will remain dreams or blue prints jackets unless they

are implemented”

(Pelaksanaan kebijakan pentingnya jika tidak lebih penting daripada

Anderson, James E., 1975. Public Policy Making, New York : Holt, Renealt and Winston. Hal 25

Edward III, George C dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 56

Dwidjowijoto, Riant Nugroho. 2004. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evaluasi. Jakarta : Elex Media

Komputindo.

Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: CV.Alfabeta hal 154

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

pembuatan kebijakan, kebijakan akan tetap mimpi atau cetakan kecuali mereka

diimplementasikan).

Secara historis, implementasi kebijakan publik mulai didalami pada tahun 1970an.

Hal ini dikarenakan adanya reaksi terhadap efektivitas program yang dilaksanakan

pemerintah. yang diprakarsai Pressman dan Wildavsky, Studi Implementasi Kebijakan

mengalami perkembangan yang sangat pesat. Perkembangan itu ditandai dengan

munculnya teori dari berbagai generasi. Eugene Bardach merupakan salah satu tokoh yang

termasuk pada Teori Generasi I, van Horn dan van Metter, Mazmanian dan Sabatier, Hjern

merupakan tokoh yang mengembangkan Teori Generasi II, sedangkan Goggin menjadi

salah satu tokoh yang mengembangkan Teori Generasi III. Bahkan, saat ini embrio

generasi IV telah muncul. Setiap generasi, teori-teori yang berkembang ditujukan untuk

melengkapi kekurangan dari teori generasi sebelumnya

. Selain itu penulis juga

menemukan beberapa teori dan model dalam implementasi selain yang disebutkan diatas

dan akan dijelaskan pada bagian selanjutnya.

Dengan beragamnya teori dan model implementasi kebijakan publik, maka perlu

dijelaskan, dipelajari dan dipahami sehingga diperoleh pengetahuan yang baru dalam

implementasi kebijakan publik. Maka dari itu dalam tulisan ini, penulis mengambil judul

Makalah “Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik”. Dengan tujuan untuk

memaparkan teori dan model implementasi kebijakan publik menurut beberapa ahli.

Manfaat yang diharapkan dari penulisan makalah ini bagi penulis adalah menambah

pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik serta melatih

kemampuan menulis. Sedangkan manfaat untuk pembaca adalah menambah pengetahuan

dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik.

Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007). Handbook of

Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 89

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

2. Landasan Teori

Makalah ini berkenaan dengan kebijakan publik, khususnya dari aspek

implementasi kebijakan oleh karena itu, penulis mengambil teori-teori utama yang akan

dijadikan landasan adalah teori kebijakan publik dan teori implementasi kebijakan publik.

3. Pembahasan

3.1 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Dalam ilmu pengetahuan, teori sangatlah penting digunakan. Teori merupakan

landasan dalam setiap kegiatan di perkuliahan/lingkungan akademis. Griffiths dalam

Zauhar

berpendapat bahwa teori pada hakikatnya merupakan serangkaian asumsi, yang

dari asumsi tersebut dapat diderivasikan serangkaian hukum empirik. Teori tidak bisa

dibuktikan melalui eksperimen langsung, namun ada model-model/metode yang bisa

menjelaskan teori tersebut. Di dalam ilmu administrasi khususnya masalah kebijakan

publik, adanya teori juga sangat penting. Menurut Zauhar

, fungsi teori administrasi : 1)

Pedoman untuk bertindak, 2) Mengumpulkan fakta, 3) Memperoleh pengetahuan baru, 4)

Menjelaskan sifat administrasi.

Hubungan antara teori dan model sangat erat kaitannya. Karena teori yang sifatnya

abstrak maka perlu model/metode untuk menjelaskannya. Penulis beranggapan bahwa

bodel merupakan representasi simbolik/perwakilan dari suatu benda, proses sistem, atau

gagasan. Model dapat berbentuk gambar-gambar grafis, verbal atau matematikal.

Hubungan teori dan model dikuatkan oleh pendapat Werner J.Severin dan James W.

Tankard, Jr. “Models help formulate a theory and suggest relationships”

(Model

membantu merumuskan suatu teori dan menyarankan hubungan).

Berkaitan dengan implementasi kebijakan publik, teori dan dan implementasi

sangatlah berkaitan. Teori sebagai abstraksi obyek/gagasan, sedangkan model merupakan

perwujudan dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini, penulis

Daniel Griffiths (1955) dalam Zauhar,Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang hal 58

Zauhar, Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang hal 59

Severin Werner J, James W. Tankard. Jr. 2001. Teori Komunikasi: Sejarah,Metode,dan Terapan di dalam Media

Massa. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

menyimpulkan dan menambah dari Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics,

and Methods oleh Sidney Mara, teori dan model implementasi terbagi atas 3 generasi, yaitu

1) Teori dan model Top-Down 2) Teori dan model Bottom-Up dan 3) Teori dan model

Hybrid. Penjelasan lebih lanjut akan disajikan piramida teori dan model implementasi

kebijakan publik

Gambar 1: Piramida teori dan model implementasi kebijakan

3.2 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi I (Top-Down)

Penulis menyimpulkan, model top-down diartikan implementasi diawali oleh

pemerintah yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarnya mengikuti pendekatan

preskriptif yang menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementasi sebagai faktor

output. Karena penekanan mereka pada keputusan pembuat kebijakan pusat, deLeon

(2001, 2) menggambarkan pendekatan top-down sebagai "mengendalikan fenomena elit".

Yang dimaksud fenomena elit, menurut penulis adalah apa yang terjadi/aktivitas

Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007). Handbook of

Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 91

deLeon dalam Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007).

Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 91

Lipsky (1971, 1980)

Elmore (1980)

Hjern and Porter (1981)

Hjern (1982)

Majone and Wildavsky (1978)

Scharpf (1978), Mayntz (1977)

Windhoff-Héritier (1980)

Ripley and Franklin (1982)

Elmore (1985)

Sabatier (1986a)

Goggin et al. (1990)

Winter (1990)

Pressman and Wildavsky (1973)

Van Meter and Van Horn (1975)

Bardach (1977)

Sabatier and Mazmanian (1979, 1980)

Mazmanian and Sabatier (1983)

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

pemerintah mempengaruhi kebijakan publik yang akan dibuat. Untuk menjelaskan model

top-down ini penulis mengambil teori dan model oleh Donald Van Metter dan Carl Van

Horn. Penulis juga memberi penjelasan masing-masing variabel terhadap apa yang

disajikan Van Metter dan Van Horn.

Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van

Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation (1975)

. Proses implementasi

ini merupakan salah satu contoh contoh model Top-Down. Model ini mengandaikan bahwa

implementasi kebijakan berjalan secara linear dari keputusan politik, pelaksana dan kinerja

kebijakan publik. Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh

beberapa variabel yang saling berkaitan, variable-variabel tersebut yaitu :

1. Ukuran dan Tujuan Kebijakan.

Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur keberhasilannya jika dan hanya

ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan sosial-budaya yang ada di level

pelaksana kebijakan. Jadi ukuran dan tujuan kebijakan itu harus realistis dan sesuai sosial

budaya menurut van metter dkk.

2. Sumberdaya

Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan

memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Sumber daya yang dikelola meliputi manusia,

alam, dan informasi.

3. Karakteristik Agen Pelaksana

Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan organisasi

informal yang akan terlibat pengimplementasian kebijakan (publik) akan sangat banyak

dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta sesuai dengan para agen pelaksananya. Agen

pelaksana tersebut meliputi misalnya kementrian, dinas, dan lembaga-lembaga terkait.

4. Sikap/Kecenderungan (Disposition) para pelaksana.

Van Metter dan Van Horn dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 40

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana akan sangat banyak

mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi kebijakan publik. Jelas

pada model ini pelaksana sangat dominan peranannya. Kebijakan akan tergantung

pelaksana tesebut menerima atau tidak sebuah rancangan kebijakan.

5. Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana.

Koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam impelementasi kebijakan

publik. Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihak-pihak yang terlibat dalam

suatu proses implementasi, kesalahan kecil akan terhindari jika berkoordinasi dengan baik.

6. Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik.

Hal terakhir yang perlu diperhatikan guna menilai kinerja implementasi publik

dalam persepektif yang ditawarkan oleh Van Metter dan Van Horn adalah sejauh mana

lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah

ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi

penyebab dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Oleh karena itu, upaya untuk

mengimplementasikan kebijakan harus pula memperhatikan kekondusifan kondisi

lingkungan eksternal.

Gambar 2 : Hubungan variabel oleh Van Metter dan Van Horn

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

3.3 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi II (Bottom-Up)

Model Bottom-up penulis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan)

, yang

mengembangkan empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar

pemikiran mengenai masalah implementasi. Model implementasi ini didasarkan pada jenis

kebijakan public yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi

kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya ditataran rendah.

Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat, baik secara langsung maupun

melalui lembaga-lembaga nir laba kemasyarakatan (LSM).

Model-model tersebut sebagai berikut :

1. The systems management model 3. The organizational development model

2. The bereaucratic process model 4. The conflict and bargaining model.

Maksud dari model-model tersebut adalah sebagai berikut:

1. Model manajemen sistem-sistem, mencakup asumsi asumsi organisasi terdiri dari

mainstream, tradisi rasionalis dari analisis kebijakan. Manajemen merupakan hal

terpenting jika ingin sebuah kebijakan berhasil. Dengan mengatur masyarakat dengan baik,

artinya kebijakan juga bisa berhasil dengan baik.

2. Model proses birokrasi, menggambarkan pandangan sosiologis tentang organisasi-

organisasi, dan sistem pemerintahan. Proses birokrasi juga bisa melibatkan partisipasi

masyarakat secara langsung.

3. Model perkembangan organisasi, menggambarkan suatu kombinasi relatif baru dari teori

sosiologi dan psikologi yang memusatkan perhatian pada konflik antara kebutuhan-

kebutuhan individu dengan permintaan-permintaan atau tuntutan-tuntutan hidup

organisasi.

4. Model konflik dan bargaining, membahas masalah bagaimana orang dengan

kepentingan-kepentingan berbeda bersatu dalam menyelesaikan tugas. Ini dimulai dari

Elmore dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 43

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

anggapan bahwa konflik, yang muncul dari pengejaran keuntungan relatif dalam hubungan

bargaining, merupakan ciri dominan dari hidup organisasi tersebut.

3.4 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi III (Hybrid)

Model hybrid biasa disebut juga model campuran. Artinya kolaborasi pemerintah

dan partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model dari

Randall B. Ripley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy

Implementasi and Bureacracy, (1986 : 232-33)

, menulis tentang tiga konsep/variabel

kesuksesan implementasi sambil menyatakan :

“the notion of success in implementation has no single widly accepted definition.

Different analists and different actors have very different meanings in mind when they talk

about or think about successful implementation. There are three dominant ways of thinking

about successful implementation”

Selanjutnya model ini menjelaskan 3 variabel yang berkaitan, diantaranya :

1. Tingkat kepatuhan pada ketentuan yang berlaku.

Perspektif pertama (compliance perspective) memahami keberhasilan implementasi

sebagai kepatuhan para implementor dalam melaksanakan kebijakan yang tertuang dalam

dokumen kebijakan (dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, atau program.

2. Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi

Bahwa keberhasilan implementasi ditandai dengan lancarnya rutinitas fungsi dan tidak

adanya masalah- masalah yang dihadapi

3. Terwujudnya kinerja dan dampak yang dikehendaki.

Bahwa keberhasilan suatu implementasi mengacu dan mengarah pada

implementasi/pelaksanaan dan dampaknya (manfaat) yang dikehendaki dari semua

program-program yang dikehendaki.

Ripley, Randall B dan Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy, Chicago: The Dorsey

Press.

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

Pendapat Ripley dan Franklin diatas menunjukkan bahwa keberhasilan suatu

implementasi akan ditentukan bagaimana tingkat kepatuhan, lancarnya rutinitas fungsi

lembaga , dan hasil kebijakan yang sesuai dengan rencana dari kebijakan.

4. Kesimpulan

Pengertian mengenai implementasi kebijakan publik sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the application by government`s

administrative machinery to the problems” (Pelaksanaan kebijakan adalah aplikasi oleh

mesin/badan administrasi pemerintah terhadap masalah-masalah). Penulis menyimpulkan

bahwa implementasi kebijakan publik adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang

ditujukan untuk masyarakat atau orang-orang yang terpengaruh atas kebijakan tersebut. Tujuan

dilaksanakan implementasi kebijakan menurut Riant Nugroho Dwijiwijoto “implementasi

kebijakan adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”

Berkaitan dengan implementasi kebijakan publik, teori dan dan implementasi sangatlah

berkaitan. Teori sebagai abstraksi obyek/gagasan, sedangkan model merupakan perwujudan

dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini, penulis menyimpulkan dan

menambah dari Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods oleh

Sidney Mara, teori dan model implementasi terbagi atas 3 generasi, yaitu 1) Teori dan model

Top-Down 2) Teori dan model Bottom-Up dan 3) Teori dan model Hybrid.

Penulis menyimpulkan, model top-down diartikan implementasi diawali oleh pemerintah

yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarnya mengikuti pendekatan preskriptif yang

menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementasi sebagai faktor output. Variabel yang

mempengaruhi menurut Van Metter dkk : Ukuran dan Tujuan Kebijakan, Sumberdaya,

Karakteristik Agen PelaksanaSikap/Kecenderungan (Disposition) para pelaksana, Komunikasi

Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana, Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik.

Model Bottom-up penulis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan), yang mengembangkan

empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar pemikiran mengenai masalah

implementasi. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan public yang

mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap

melibatkan pejabat pemerintah namun hanya ditataran rendah. Variabel yang mempengaruhi

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

menurut Elmore : The systems management model , The organizational development model,

The bereaucratic process model , The conflict and bargaining model.

Model hybrid biasa disebut juga model campuran. Artinya kolaborasi pemerintah dan

partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model dari Randall B.

Repley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy Implementasi and

Bureacracy. Variabel yang mempengaruhi menurut Ripley dkk : Tingkat kepatuhan pada

ketentuan yang berlaku, Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi, Terwujudnya kinerja dan

dampak yang dikehendaki.

DAFTAR PUSTAKA

Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: CV.Alfabeta

Anderson, James E., 1975. Public Policy Making, New York : Holt, Renealt and Winston.

Dwidjowijoto, Riant Nugroho. 2004. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evaluasi.

Jakarta : Elex Media Komputindo.

Ripley, Randall B dan Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy,

Chicago: The Dorsey Press.

Severin Werner J, James W. Tankard. Jr. 2001. Teori Komunikasi: Sejarah,Metode,dan Terapan

di dalam Media Massa. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.

Sidney Mara S.2007. Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed)

(2007). Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca

Raton, London, New York

Tachjan.2006. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI.

Zauhar, Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang