Buku panduan pengawas kelurahan pemilu 2022

FUNGSI DAN PERAN PANWASLU DALAM SISTEM

PEMILIHAN UMUM DI INDONESIA

(Kajian dari aspek yuridis)

Oleh : J. Tjiptabudy

A.   Pendahuluan

Dalam perkembangan demokrasi di Indonesia pasca runtuhnya orde baru hingga saat ini telah mengembangkan pemikiran dari rakyat untuk mengimplementasikan asas kedaulatan rakyat dengan berbagai cara, sehingga dalam setiap sendi kehidupan bernegara nilai-nilai kedaulatan rakyat selalu menjadi jantung yang memompa darah keseluruh tubuh kenegaraan Republik Indonesia, selama ini rakyat merasa bahwa kedaulatan mereka hanya terbatas pada partisipasi mereka dalam pemilu untuk memilih anggota legislatif yang merupakan perwujudan wakil rakyat, sehingga rakyat menuntut agar peranan rakyat tidak hanya terbatas pada lingkup pemilihan legislatif saja melainkan juga lingkup pemilihan lembaga eksekutif mulai dari lingkup lembaga eksekutif tertinggi yaitu presiden, sampai pemilihan kepala daerah.

Pemilihan umum secara langsung oleh rakyat merupakan sarana perwujudan kedaulatan rakyat guna menghasilkan pemerintahan Negara yang demokratis berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Dasar 1945 dalam Pasal 1 ayat (2) menyatakan bahwa “kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Penyelenggaraan pemilihan umum secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil dapat terwujud apabila dilaksanakan oleh penyelenggara pemilihan umum yang mempunyai integritas, profesionalisme dan akuntabilitas.

Akuntabiltas berarti setiap pihak yang terlibat dalam penyelenggaraan Pemilu harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugas dan kewenangannya kepada publik baik secara politik maupun secara hukum.  Bertanggung jawab secara politik berarti setiap unsur yang terlibat dalam penyelenggaraan Pemilu mempunyai kewajiban menjelaskan kepada masyarakat fungsinya dan alasan tindakan yang diambil. Bertanggungjawab secara hukum berarti setiap pihak yang diduga melakukan pelanggaran hukum perihal asas-asas Pemilu yang demokratik wajib tunduk pada proses penegakan hukum berdasarkan asas praduga tak bersalah dan asas due process of law yang diatur dalam KUHAP (ADAB, 2003 : 8-9).

Oleh karena itu salah satu prasyarat penting dalam penyelenggaraan Pemilu di Negara demokrasi adalah bahwa penyelenggaraan Pemilu dilaksanakan oleh lembaga yang mandiri dari pemerintah (Ahmad Nadir, 2005 : 156).

Undang-Undang Dasar 1945 dalam pasal 22 ayat (5) menggariskan bahwa “pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri”. Sifat nasional mencerminkan bahwa wilayah kerja dan tanggung jawab KPU sebagai penyelenggara pemilihan umum mencakup seluruh wilayah Negara kesatuan Republik Indonesia. Sifat tetap menunjukkan KPU sebagai lembaga yang menjalankan tugas secara berkesinambungan meskipun dibatasi oleh masa jabatan tertentu. Sifat mandiri menegaskan bahwa KPU dalam menyelenggarkaan dan melaksanakan pemilihan umum bebas dari pengaruh pihak manapun.

Sedangkan pengawasan dari penyelenggaraan Pemilu tersebut diberikan kepada Badan Pengawasa Pemilu (Bawaslu) dan jajaran dibawahnya Panitia Pengawas Pemilihan Umum (Panwaslu).

B.   Kelembagaan dan Penciptaan Pemilu yang Demokratis

Pemilu merupakan satu-sayunya prosedur demokrasi yang melegitimasi kewenangan dan tindakan para wakil rakyat untuk melakukan tindakan tertentu. Pemilu adalah mekanisme sirkulasi dan regenerasi kekuasaan. Pemilu juga satu-satunya cara untuk menggantikan kekuasaan lama tanpa melalui kekerasan (chaos) dan kudeta.

Melalui pemilu rakyat dapat menentukan sikap politiknya untuk tetap percaya pada pemerintah lama, atau menggantikannya dengan yang baru. Dengan kata lain, pemilu merupakan sarana penting dalam mempromosikan dan meminta akuntabilitas dari para pejabat public. Melalui pemilu diharapkan proses politik yang berlangsung akan melahirkan suatu pemerintahan baru yang sah, demokratis dan benar-benar mewakili kepentingan masyarakat pemilih. Karenanya, Pemilu 2009 yang sedang berlangsung , tidak dapat lagi disebut sebagai eksperimen demokrasi yang akan mentolerir berbagai kelemahan dan peluang-peluang yang dapat mengancam kehidupan demokratis itu sendiri.

Pemilu dapat dikatakan demokratis jika memenuhi beberapa prasyarat dasar. Tidak seperti pada masa rezim orde baru dimana pemilu seringkali disebut sebagai ‘demokrasi seolah-olah’, pemilu yang sedang berlangsung sekarang sebagai pemilu reformasi harus mampu menjamin tegaknya prinsip-prinsip pemilu yang demokratis. Setidak-tidaknya, ada 5 (lima) parameter universal dalam menentukan kadar demokratis atau tidaknya pemilu tersebut, yakni (Modul Pengawasan, Bawaslu, 2009 : 7-8):

o   Universalitas (Universality)

Karena nilai-nilai demokrasi merupakan nilai universal, maka pemilu yang demokratis juga harus dapat diukur secara universal. Artinya konsep, system, prosedur, perangkat dan pelaksanaan pemilu harus mengikuti kaedah-kaedah demokrasi universal itu sendiri.

o   Kesetaraan (Equality)

Pemilu yang demokratis harus mampu menjamin kesetaraan antara masing-masing kontestan untuk berkompetisi. Salah satu unsur penting yang akan mengganjal prinsip kesetaraan ini adalah timpangnya kekuasaan dan kekuatan sumberdya yang dimiliki kontestan pemilu. Secara sederhana, antara partai politik besar dengan partai politik kecil yang baru lahir tentunya memiliki kesejnjangan sumberdaya yang lebar. Oleh karena itu, regulasi pemilu seharusnya dapat meminimalisir terjadinya political inequality.

o   Kebebasan (Freedom)

Dalam pemilu yang demokratis, para pemilih harus bebas menentukan sikap politiknya tanpa adanya tekanan, intimidasi, iming-iming pemberian hadiah tertentu yang akan mempengaruhi pilihan mereka. Jika hal demikian terjadi dalam pelaksanaan pemilu, maka perlakunya harus diancam dengan sanksi pidana pemilu yang berat.

o   Kerahasiaan (Secrecy)

Apapun pilihan politik yang diambil oleh pemilih, tidak boleh diketahui oleh pihak manapun, bahkan oleh panitia pemilihan. Kerahasiaan sebagai suatu prinsip sangat terkait dengan kebebasan seseorang dalam memilih.

o   Transparansi (Transparency)

Segala hal yang terkait dengan aktivitas pemilu harus berlandaskan prinsip transparansi, baik KPU, peserta pemilu maupun Pengawas Pemilu. Transparansi ini terkait dengan dua hal, yakni kinerja dan penggunaan sumberdaya. KPU harus dapat meyakinkan public dan peserta pemilu bahwa mereka adalah lembaga independen yang kan menjadi pelaksana pemilu yang adil dan tidak berpihak (imparsial). Pengawas dan pemantau pemilu juga harus mampu menempatkan diti pada posisi yang netral dan tidak memihak pada salah satu peserta pemilu. Sementara peserta pemilu harus dapat menjelaskan kepada public darimana, berapa dan siapa yang menjadi donator untuk membiayai aktifitas kampanye pemilu mereka. Bagaimana system rekrutmen kandidat dan proses regenarasi politik yang ditempuh sehingga semua pihak memiliki peluang yang sama untuk dipilih sebagai kandidat wakil rakyat.

Sementara itu Ozbudun mengajukan tiga kriteria utama utuk mengukur apakah proses Pemilu berjalan secara free, fair and competitive. Ketiga kriteria tersebut adalah sebagai berikut :

Pertama, adanya hak pilih universal bagi orang dewasa (universal adult suffrage). Artinya, setiap warga Negara dewasa mempunyai hak pilih yang sama tanpa membedakan jenis kelamin, agama, suku, etnis, faham, keturunan, kekayaan dan semacamnya, kecuali mereka dicabut haknya berdasarkan undang-undang; hak pilih universal ini pada umumnya dapat difungsikan untuk dua pemilihan : (1) pemilihan para pejabat eksekutif, baik di pusat maupun di daerah; dan (2) pemilihan para wakil untuk lembaga perwakilan rakyat atau legislative (Putranto : 1981).

Kedua, adanya proses pemilihan yang adil (fairness of voting). Untuk mengukur apakah suatu pemilu dijalankan secara fair atau tidak, dapat diamati melalui beberapa instrument berikut : (1) adanya jaminan kerahasiaan dalam proses pemilihan atau pencoblosan (secret ballot), yang harus diejawantahkan dalam undang-undang pemilu; (2) adanya jaminan bahwa prosedur penghitungan suara dilakukan secara terbuka (open counting), dimana semua warganegara mempunyai akses dan berhak menyaksikan prosesnya; (3) tidak adanya kecurangan-kecurangan dalam pemilihan atau tahapan pemilihan, baik ditahapan pendaftaran, kampanye, pencoblosan sampai pada tahapan perhitungan suara (absence of electrol froud); (4) tidak ada kekerasan, baik kekerasan politik yang dilakukan oleh aparat keamanan/pemerintah, partai politik peserta pemilu, maupun para pemilih (absence of violence); dan (5) tidak adanya intimidasi, khususnya dalam proses pemberian suara atau pencoblosan (absence of intimidations).

Ketiga, adanya hak khususnya bagi partai politik untuk mengorganisasi dan mengajukan para kandidat, sehingga para pemilih mempunyai banyak pilihan untuk memilih di antara para calon yang berbeda baik secara kelompok maupun program-programnya.

C.   Fungsi dan Peran Pengawas Pemilu

Di berbagai Negara di dunia sebetulnya pelaksanaan pemilu yang demokratis tidak mengharuskan adanya lembaga yang kita kenal sekarang dengan sebutan Badan Pengawas Pemilu untuk tingkat nasional dan Panitia Pengawas Pemilu untuk tingkat provinsi dan Kabupaten/kota untuk menjamin pelaksanaan pemilu yang jujur dan adil. Bahkan dalam praktek pemilu di Negara-negara yang sudah berpengalaman melaksanakan pemilu yang demokratis, keberadaan lembaga Pengawas Pemilu tidak dibutuhkan. Namun para perancang undang-undang pemilu sejak Orde Baru sampai sekarang menghendaki lembaga Pengawas Pemilu itu eksis, karena karena posisi maupun perannya dinilai strategis dalam upaya pengawasan pelaksanaan pemilu sesuai aturan perundang-undangan yang berlaku terutama menegakkan asas pemilu yang luber dan jurdil. Hal ini dapat kita temukan dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 yang menyebutkan bahwa : “Dalam penyelenggaraan pemilihan umum, diperlukan adanya suatu pengawasan untuk menjamin agar pemilihan umum tersebut benar-benar dilaksanakan berdasarkan asas pemilihan umum dan peraturan perundang-undangan”

Di dalam Undang-Undang Nomor 22 tahun 2007 disebutkan bahwa fungsi Pengawas Pemilu yang dijabarkan dalam tugas,  wewenang dan kewajiban  Pengawas Pemilu. Berkaitan dengan tugas pengawasan pemilu ada pembagian tugas pengawasan pemilu yang dapat dijelaskan sebagai berikut :

(a)  Bawaslu melakukan pengawasan terhadap seluruh tahapan penyelenggaraan Pemilu;

(b)  Panwaslu Provinsi mengawasi tahapan penyelenggaraan Pemilu di wilayah provinsi;

(c)  Panwaslu kabupaten/kota mengawasi penyelenggaraan Pemilu di wilayah kabupaten/kota;

(d)  Panwaslu Kecamatan mengawasi tahapan penyelenggaraan Pemilu di wilayah kecamatan;

(e)  Pengawas Pemilu Lapangan mengawasi tahapan penyelenggaraan Pemilu ditingkat desa/kelurahan;

(f)   Pengawas Pemilu Luar Negeri mengawssi tahapan penyelenggaraan Pemilu di luar negeri.

Adapun tugas dan wewenang  Pengawas Pemilu dapatlah dijelaskan secara umum sebagai berikut :

(1)  Mengawasi tahapan penyelenggaraan pemilu;

(2)  Menerima laporan dugaan pelanggaran perundang-undangan pemilu;

(3)  Menyampaikan temuan dan laporan kepada KPU/KPU provinsi/KPU kabupaten/kota atau kepolisian atau instansi lainnya untuk ditindaklanjuti;

(4)  Mengawasi tindak lanjut rekomendasi;

(5)  Mengawasi pelaksanaan sosialisasi penyelenggaraan Pemilu; dan

(6)  Melaksanakan :

a)    Tugas dan wewenang lain ditetapkan oleh undang-undang (untuk Bawaslu, Panwaslu Provinsi, dan Panwaslu kabupaten/kota);

b)    Melaksanakan tugas lain dari Panwaslu Kecamatan (untuk Pengawas Pemilu lapangan); dan

c)    Melaksanakan tugas lain dari Bawaslu (untuk Pengawas Pemilu Luar Negeri).

Dalam melaksanakan tugas, Bawaslu, Panwaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota berwenang :

(a)  Memberikan rekomendasi kepada KPU untuk menonaktifkan sementara dan/atau mengenakan sanksi administratif atas pelanggaran;

(b)  Memberikan rekomendasi kepada yang berwenang atas temuan dan laporan terhadap tindakan yang mengandung unsur tindak pidana Pemilu.

Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya Pengawas Pemilu berkewajiban sebagai berikut :  

Sumber : Buku Pedoman Pengawasan Pemilu 2009-Bawaslu

Apabila dibandingkan dengan Pemilu tahun 2004, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang 12 tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003, Pengawas Pemilu mempunyai tiga fungsi (tugas dan wewenang) yaitu : pertama, mengawasi pelaksanaan setiap tahapan pemilu; kedua, menangani kasus-kasus pelanggaran administrasi pemilu dan tindak pidana pemilu; dan ketiga, menyelesaikan sengketa dalam penyelenggaraan pemilu atau sengketa nonhasil pemilu. Sedangkan di dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tugas yang terakhir (tugas ketiga) hanya ada pada Pengawas Pemilu tingkat kabupaten/kota, namun undang-undang pemilu yang baru tersebut menambah kekuatan Pengawas Pemilu yang meliputi beberapa aspek yaitu pertama, secara kelembagaan, Pengawas Pemilu tingkat nasional bersifat tetap dan kini memiliki jaringan sampai ke desa/kelurahan; kedua, secara fungsi, Pengawas Pemilu berwenang memberikan rekomendasi untuk memberhentikan anggota KPU dan KPU daerah yang dinilai melanggar peraturan perundang-undangan pemilu.

Dalam menjalankan tugas dan wewenang mengawasi setiap tahapan pemilu, apa yang dilakukan Pengawas Pemilu sebetulnya tidak jauh berbeda dengan apa yang dilakukan pemantau pemilu atau pengamat pemilu, yakni sama-sama mengkritik, mengimbau dan memproses apabila terdapat hal yang menyimpang dari undang-undang. Namun terkait dengan penanganan kasus-kasus dugaan pelanggaran pemilu, maka disini terdapat perbedaan yang fundamental, karena Pengawas Pemilu menjadi satu-satunya lembaga yang berhak menerima laporan, dengan kata lain Pengawas Pemilu adalah merupakan satu-satunya pintu masuk untuk penyampaian laporan pelanggaran pemilu. Selain itu pula Pengawas Pemilu juga satu-satunya lembaga yang mempunyai kewenangan untuk melakukan kajian terhadap laporan atau temuan dugaan pelanggaran pemilu untuk memastikan apakah hal tersebut benar-benar mengandung pelanggaran. Bila terjadi pelanggaran administrasi maka Pengawas Pemilu merekomendasikan kepada KPU/KPUD untuk dikenakan sanksi administratif kepada pelanggar, sedangkan bila laporan tersebut mengandung unsur pelanggaran pidana maka Pengawas Pemilu meneruskannya kepada penyidik kepolisian. Oleh karena itu dalam pemilu 2004 dikatakan bahwa dalam menangani kasus-kasus pelanggaran pemilu, tugas Pengawas Pemilu tidak lebih dari sekedar “tukang pos” yang mengantar kasus ke KPU/KPUD atau ke kepolisian. Pengawas Pemilu pada pemilu 2004 tidak bisa berbuat apa-apa jika rekomendasi ke KPU/KPUD tidak ditindaklanjuti.

Posisi “tukang pos” sebagaimana dalam pemilu 2004 tersebut, kini ditingkatkan menjadi “tukang pukul” hal ini dimungkinkan karena Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 maupun Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 memberi “pentungan” kepada Pengawas Pemilu untuk “mementung” KPU/KPUD jika rekomendasi Pengawas Pemilu tidak ditindaklanjuti oleh KPU/KPUD. Artinya Pengawas Pemilu dapat memproses secara pidana bagi anggota KPU maupun KPUD yang tidak menindaklanjuti laporan atau rekomendasi Pengawas Pemilu. Ketentuan ini terjabarkan secara jelas dan tegas di dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 pada BAB XXI Ketentuan Pidana, pada Bab ini setidaknya terdapat terdapat 5 (lima) pasal (pasal 263, pasal 264, pasal 267, pasal 268, pasal 275) yang mengancam hukuman pidana bagi KPU/KPUD yang tidak menindaklanjuti rekomendasi Pengawas Pemilu.   

Jika dalam hal menangani hasus-kasus pelanggaran administrasi, Pengawas Pemilu bertambah kekuatannya, tidak demikian halnya dalam hal penanganan kasus-kasus pidana. Kesuksesan Panwas Pemilu 2004 dalam menangani kasus-kasus pidana sebetulnya tidak lepas dari adanya unsur kepolisian dan kejaksaan dalam organ Pengawas Pemilu. Keberadaan dua unsur tersebut memudahkan Pengawas Pemilu dalam koordinasi dan percepatan penanganan kasus-kasus pidana pemilu yang memiliki limit waktu yang ketat. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 telah mengeluarkan unsur kepolisian dan kejaksaan dari organ Pengawas Pemilu, sehingga hal ini dapat mempengaruhi percepatan penanganan kasus-kasus. Dengan memperhatikan kelemahan ini panitia pengawas disamping harus meningkatkan kapasitas dan kemampuannya juga harus benar-benar dapat bertindak secara professional.

            Selain itu faktor lain yang menjadi kendala dalam pelaksanaan fungsi  Pengawas Pemilu  adalah  kendala waktu. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 lebih ketat dalam mengatur penerusan kasus pidana yang diajukan oleh Pengawas Pemilu ke kepolisian. Undang-Undang secara ketat memberikan waktu 3 (tiga) hari (lihat Pasal 247 ayat 6 UU Nomor 10 Tahun 2008) atau jika diperlukan keterangan tambahan dari pelapor mengenai tindak lanjut dilakukan paling lama 5 (lima) hari setelah laporan diterima (lihat Pasal 247 ayat 7 UU Nomor 10 Tahun 2008), dilain pihak undang-undang juga membatasi waktu laporan pelanggaran pemilu pada setiap tahapan penyelenggaraan pemilu disampaikan paling lama  3 (tiga) hari sejak  terjadinya pelanggaran pemilu (lihat Pasal 247 ayat 4 UU Nomor 10 Tahun 2008). pembatasan batas waktu tersebut memang baik untuk memberi kepastian hukum dalam penanganan tindak pidana pemilu tetapi dilain pihak Pengawas pemilu akan mengalami kesulitan jika saksi yang harus diklarifikasi bertempat tinggal jauh terutama di provinsi kepulauan, demikian juga  masyarakat akan mengalami kesulitan dalam membuat laporan pelanggaran pemilu kepada Pengawas Pemilu terutama yang tinggal pada wilayah-wilayah terpencil yang transportasinya sulit. Kendala tersebut coba diatasi oleh Bawaslu bersama dengan Jaksa Agung RI dan Kepala Kepolisian RI dengan membuat MoU tentang Sentra Penegakan Hukum Terpadu (Sentra Gakkumdu). Secara umum dapat dikatakan keberadaan Sentra Gakkumdu cukup berhasil dalam melaksanakan penegakan hukum secara sinergis antara Bawaslu (Pengawas Pemilu), Kepolisian dan Kejaksaan. Sekalipun demikian haruslah diakui bahwa peran Sentra Gakkumdu belumlah optimal terutama berkaitan dengan kordinasi antara pihak-pihak dalam Sentra Gakkumdu maupun semangat kebersamaan untuk mengemban tugas menegakkan hukum dalam bingkai sistem peradilan pidana terpadu.

D.   Penutup.

Dari gambaran sebagaimana diuraikan diatas maka terlihat bahwa Panwas Pemilu mempunyai peranan yang penting dalam rangka mengawal pelaksanaan pemilu sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pentingnya peranan Pengawas Pemilu karena semua pengaduan haruslah melewati satu pintu yaitu Pengawas Pemilu. Oleh karena itu dalam melaksanakan tugasnya sangat diharapkan Pengawas Pemilu dapat bekerja secara professional serta bertindak cepat dan tepat dalam penanganan setiap laporan dari masyarakat maupun temuan dari Pengawas Pemilu sendiri.

Dilepasnya unsur kepolisian dan kejaksaan dari Pengawas Pemilu tidak berarti Pengawas Pemilu menjadi lemah tetapi haruslah lebih menunjukkan profesionalismenya dalam mengawal pelaksanaan peraturan perundang-undangan pemilu.

Bahan Pustaka

ADAB, Buku 3,  2003, Lokakarya Nasional Bagi Fasilitator Lokal NTT, Maluku dan Papua Dalam Program Pendidikan Pemilih Menyongsong Pemilu 2004, Hotel Santika Bali, 4-8 Desember 2003.

Ahmad Nadir, 2005, Pilkada Langsung dan Masa Depan Demokrasi di Indonesia, Penerbit Averroes Press, Malang.

Modul Pengawasan, 2009, Badan Pengawas Pemilu-Indonesia Corruption Watch, Jakarta.

Nuridin, Rachamad K. Dwi Susilo, Tri Sulistyaningsih, 2006, Kebijakan Elitis Politik Indonesia, Penerbit Pustaka Pelajar-FISIP UMM, Malang.

Pedoman Pengawasan Pemilu 2009, 2009, Bawaslu RI, Jakarta.

Ramlan Surbakti dkk, 2008, Perekayaan Sistem Pemilihan Umum Untuk Pembangunan Tata Politik Demokratis, Partnership for Governance Reform Indonesia, Jakarta.

Sigit Putranto dan Kusumowidagdo, 1981, Sistem Pemilihan Umum Universal dan Parohial, Prisma (9).

Topo Santoso, 2006, Tindak Pidana Pemilu, Penerbit Sinar Grafika, Jakarta.